ग्रामपंचायत

ग्रामपंचायत : एखाद्या गावातील रहिवाशांच्या शासकीय व्यवहारांचे नियमन करणारी, त्याकरिता संकेत ठरविणारी आणि नियमांच्या विरुद्ध होणाऱ्या वर्तनाची दखल घेऊन कायदेशीर इलाज करणारी संस्था. गावातील मर्यादित लोकसंख्या, शेतीप्रधान व्यवसाय, उत्पादनाची आणि दळणवळणाची प्राथमिक व अपुरी साधने, बाह्य जगाशी येणारा बेताचा संपर्क, आर्थिक व सामाजिक स्वायत्तता इ. गुणविशेषांमुळे ग्रामपंचायतीस अनौपचारिक व कौटुंबिक स्वरूप प्राप्त झाले आणि ती कुटुंबनिष्ठ बनली. प्राचीन काळी जवळजवळ बहुतेक देशांमध्ये अशी परिस्थिती होती, म्हणजे या प्रकारची कौटुंबिक वातावरणात अनौपचारिकपणे शासकीय व्यवहार सांभाळणारी संस्थाच अस्तित्वात होती. या दृष्टीने रशियातील मीर (जग); दक्षिण स्लाव, सर्ब आणि बल्गेरियन इ. लोकांतील जद्रुगा (मित्रत्व) किंवा ब्रात्‌स्त्वो (बंधुत्व) आणि फ्रान्समधील पारसोन्नेरियस यांचा उल्लेख प्राचीन पंचायतीची उदाहरणे म्हणून केला जातो. ही संस्था जर्मनीत आणि आयर्लंडमधील केल्ट लोकांतही होती. यातील काही संस्था एकोणिसाव्या शतकापर्यंत अस्तित्वात होत्या. दळणवळणाच्या व उत्पादनाच्या साधनांत यांत्रिकीकरणाचा प्रवेश होऊन परिवर्तनास सुरुवात झाली; तशी पूर्वीची स्वायत्तता व स्वयंपूर्णता कमी होऊन ग्रामीण व्यवहार हा अधिकाधिक बाह्य जगाच्या, विशेषतः शहरांच्या, वर्चस्वाखाली व शहरी व्यवहारांस अनुकूल असा होऊ लागला. ग्रामीण जनतेतील पूर्वीचा अनौपचारिकपणा नाहीसा होत गेला आणि साहजिकच पंचायतीचे स्वरूपही औपचारिक बनत गेले.

भारतातील प्राचीन काळापासून ग्रामपंचायत ही संस्था अस्तित्वात आहे. तिच्या इतिहासाचे स्थूलमानाने तीन कालखंड पडतात : (१) ब्रिटिश अंमलपूर्व कालखंड, (२) ब्रिटिश अंमलाचा कालखंड आणि (३) स्वातंत्र्योत्तर कालखंड.

ब्रिटिश अंमलपूर्व कालखंड

प्राचीन काळी भारतात ग्रामपंचायत अस्तित्वात होती. एका अर्थी प्रत्येक गाव हे एक प्रजासत्ताक होते. केंद्रीय सत्ता बलशाली झाली, तरी गावगाड्याच्या व्यवस्थेत बदल होत नसे; काही बाबतीत नियंत्रण वाढे इतकेच. केंद्रसत्ता दुबळी असताना तर ग्रामपंचायतीला शासनसंस्थेची बरीच कामे पार पाडावी लागत. गावातील शासकीय अधिकारीवर्गास राजाची औपचारिक मान्यता होती; पण त्यांचा खरा आधार परंपरा व संकेत हाच होता.

गावाचा आकार आणि मुख्य व्यवसाय यांवरून दोन प्रकारच्या गावांचा उल्लेख रामायणात आलेला आहे. लहान आकाराचा घोष (गौलवाडा) आणि मोठ्या आकाराचा ग्राम, हे ते दोन प्रकार होत. ग्राम यात शेती आणि तदानुषंगिक इतर व्यवसायांचा समावेश होत असावा. या लहानमोठ्या गावांच्या प्रमुखाला महत्तर असे म्हणत. घोष-महत्तर व ग्राम-महत्तर अशी नावे रामायणात आलेली आहेत. महाभारतातही घोष व ग्राम यांचा उल्लेख आलेला असून घोषाच्या रहिवाशांना गोप असे म्हटलेले आहे. ग्रामप्रमुखाला ग्रामणी हे नाव रामायणकाळापासून आहे. मनुस्मृतीत त्यालाच ग्रामिक असे म्हटले असून दहा गावांच्या प्रमुखाला दशी, वीस गावांच्या प्रमुखाला विशंतीश, शंभर गावांच्या प्रमुखाला शती किंवा शत ग्रामाधिपती आणि एक हजार गावांच्या प्रमुखास सहस्त्र ग्रामाधिपती असे म्हटले आहे. शासकीय अधिकाराच्या या श्रेणीवरून मनूच्या काळी गावाची शासकीय स्वायत्तता त्या प्रमाणात कमी झाली होती, असे वाटते.

ग्रामणीची मुख्य कामे म्हणजे ग्रामवासियांचे संरक्षण, करवसुली, शासकीय कागद-पत्रे सांभाळणे व न्यायदान ही होती. ग्रामणीला मदत करण्याकरिता ग्रामवृद्धांचे एक मंडळ असे. कौटिल्याच्या अर्थशास्त्रात ग्रामीण शासकीय अधिकारीवर्गात अध्यक्ष (ग्रामप्रमुख-पाटील), संख्यायक (ग्राम कर्णिक), स्थानिक (स्थानिक सेवकवर्ग), अनिकाष्ठ (पशुवैद्य), जंघकारिक (कोतवाल), चिकित्सक (आरोग्याधिकारी) आणि अश्वदामक (घोडे प्रतिपाळणारा) यांचा उल्लेख आहे.

गावाच्या उत्पन्नाची साधने पुढीलप्रमाणे होती : (१) भाग (म्हणजे एक षष्ठांश शेती-उत्पादन), (२) फळबागांवरील कर, (३) विवित म्हणजे कुरणावरील कर, (४) वर्तनी म्हणजे रहदारीवरील कर (५) रज्जू म्हणजे सामूहिक वस्तीसाठी कर आणि (६) चोररज्जू किंवा चौकीदारी. ५ ते १o किंवा कधी २o ते ४o गावांकरिता गोप नावाचा खास अधिकारी नेमलेला असे. कर वसूल करणे हे त्याचे मुख्य काम असे. त्याची इतर कामे पुढीलप्रमाणे होती : (१) गावागावांतील सरहद्दीचे वाद मिटविणे, (२) जमिनीच्या उपयोगाचे दप्तर ठेवणे, (३) जमिनीच्या खरेदी-विक्रीची नोंद ठेवणे, (४) शेतसारा न देणाऱ्या जमिनी व गावे यांची नोंद ठेवणे, (५) व्यक्तींना व संस्थांना शासनाकडून दिल्या जाणाऱ्या मदतीचे दत्पर ठेवणे, (६) खानेसुमारीविषयक माहिती जमविणे, (७) जनावरांची खानेसुमारी करणे, (८) प्रत्येक गावातून मिळालेले सोने, इतर खनिज, दंड, उपकर वगैरेंची नोंद ठेवणे, (९) प्रत्येक गावातील कारागीर व स्त्रिया यांची यादी ठेवणे, (१o) स्त्री-पुरुष, मुले व तरुण यांच्या याद्या, त्यांचा व्यवसाय, उत्पन्न इ. माहिती ठेवणे.

प्रत्येक गावासाठी चिकित्सक असावा, घरातील घाण रस्त्यावर टाकणाऱ्याला शिक्षा करावी, गावाने ठरविलेल्या कामासाठी प्रत्येकाने श्रमदान करावे वगैरे आवश्यक वाटणाऱ्या गोष्टींचा उल्लेख कौटिल्याच्या अर्थशास्त्रामध्ये आढळतो. ही सु. पंधराशे ते अठराशे वर्षापूर्वींची स्थिती होती. तीत कालमानानुसार बदल होत गेले. तसेच स्थानपरत्वे बदलही झाले.

शुक्रनीतिसार या ग्रंथातील उल्लेखानुसार सु. नऊ-दहा शतकांपूर्वी पांथस्थांसाठी धर्मशाळा व वनमहोत्सव ही कामेही ग्रामपंचायतीकडे सोपविली होती. गावचे अधिकारीही थोडे वेगळे असत. त्यांत पुढील अधिकाऱ्याची नावे दिसून येतात- सहसाधिपती (हा बहुधा न्यायदान करणारा अधिकारी असावा), ग्रामनेता, भगर, लेखक, शुल्कग्राहक, प्रतिहार इत्यादी. दक्षिण भारतातही जवळजवळ अशीच पद्धती असल्याचे दिसते. प्रत्येक गावासाठी सभा किंवा महासभा असावयाची. तीत ३o ते ४o निवडलेले सभासद असायचे. गावाच्या प्रशासनाची व लोककल्याणाची सर्व कामे त्या सभेकडे असत. पल्लवांच्या काळात गावपंचांना महत्तर म्हणत. अलुंगनम म्हणजे कार्यकारिणी होय. ग्रामसभेच्या पुढीलप्रमाणे समित्या होत्या : वार्षिक, बाग, तलाव, सोने, न्याय व पंचवर (ही बहुधा करवसुलीची समिती असावी).

हाउस ऑफ कॉमन्सच्या १८१२ सालच्या नियामक समितीने त्या सुमारास मद्रास प्रांतातील एका गावात (१) प्रमुख—मुखिया, (२) हिशोबनीस, (३) कोतवाल, (४) सीमानिर्धारक, (५) तलाव व जलसिंचन अधीक्षक, (६) पुरोहित, (७) पंतोजी—शिक्षक हा अधिकारी व सेवकवर्ग आढळून आल्याचे एका अहवालात (पाचवा अहवाल) नमूद केले आहे, असे डॉ. मथाई यांनी सांगितले आहे. यांशिवाय प्रत्येक गावी साधारणपणे ज्योतिशी, सोनार, सुतार, धोबी, न्हावी, गुराखी, वैद्य, देवदासी, गायक, कवी वगैरे असतात. या सगळ्यांना वतन म्हणून जमीन असे वा बलुते मिलण्याची तरतूद असे. महाराष्ट्रात मराठा-अंमलातही हीच परिस्थिती होती. वरील विवेचनावरून ब्रिटीशपूर्व व प्राचीन काळातही भारतात परंपरेने चालत आलेली व अनौपचारिक अशी ग्रामपंचायत अस्तित्वात होती; तिला गावाच्या कारभारामध्ये बरीचशी स्वायत्तता होती आणि तिच्या देखरेखीखाली ग्रामीण जीवनाच्या विविध गरजा भागविण्याकरिता खास अधिकारीवर्ग काम करीत होता, हे स्पष्ट होते.

ब्रिटिश अंमलाचा कालखंड

ब्रिटिशांनी प्रशासनव्यवस्थेवर पकड रहावी, म्हणून प्राचीन संस्थांचा आधार न घेता नोकरशाही यंत्रणा मजबूत केली. ग्रामपातळीपर्यंत पाटील-कुळकर्णी यांना सरकारचे नोकर ठरवले व त्यांच्यावर वरून नियंत्रण ठेवण्यात आले. नियंत्रणाच्या केंद्रीकरणाचे काही फायदे असले, तरी दीर्घसूत्रीपणा, प्रमाणाबाहेर खर्च असे काही दोष निर्माण होऊन जनतेची गैरसोय वाढते; याची जाणीव होऊन ब्रिटिश अधिकाऱ्यांनी स्थानिक संस्था पुनरुज्जीवित करण्याचा अधूनमधून प्रयत्न केला. त्या संस्थांना वाढत्या प्रमाणात अधिकार दिले गेले असले, तरी केंद्रीय नियंत्रण सैल होऊ द्यायचे नाही, या धोरणामुळे या सर्व प्रक्रियेत बरीच ओढाताण दिसून येते. राष्ट्रीय स्वातंत्र्याची चळवळ चालविणाऱ्या काँग्रेसने ग्रामपंचायतींना अधिकाधिक अधिकार दिले जावेत, या मागणीचा सतत पाठपुरावा केला. त्याचा थोडाफार परिणाम ब्रिटिश राज्यकर्त्यांवर झाला.

राज्यकारभाराच्या नव्या यंत्रणेत ग्रामपंचायतींचा उपयोग करून घेण्याचा प्रयत्न मुंबई प्रांतात १८o२ साली एका कायद्यान्वये व नंतर १८२७ साली त्यात काही सुधारणा करून करण्यात आला. न्यायदानाच्या बाबतीत पारंपरिक प्रचायत समित्यांना काही अधिकार देऊन त्यांची शासकीय क्षमता अजमावण्याचा उद्देश यात होता. परंतु हा प्रयोग यशस्वी न झाल्याने १८६१ साली तो प्रयत्न सोडून देण्यात आला. १८१६ साली दुसऱ्या एका कायद्यान्वये तेव्हाच्या काही प्रांतांत न्यायदानाचा अधिकार पंचायतींना देण्यात आला; परंतु प्रत्यक्षात हाही प्रयोग फसला.

१८८o साली नेमलेल्या दुष्काळ आयोगाने अशी शिफारस केली, की दुष्काळ निवारणाच्या कामासाठी ग्रामपंचायतींसारख्या संस्थांचा उपयोग केला जावा. पुढे व्हाइसरॉय लॉर्ड रिपनने प्रांतिक वित्तव्यवहारावर जो ठराव लागू केला, त्यात जिल्हाबोर्डांच्याही खालच्या पातळीवर स्थानिक स्वराज्य संस्था विकसित होतील, अशी आशा प्रकट केली होती. त्यानुसार मुंबई, मद्रास व बंगाल या प्रांतांत १८८४ व १८८५ साली स्थानिक स्वराज्य संस्था कायदे संमत झाले. त्यांनुसार ग्रामपंचायतींकडे पुढील कामे सोपविली होती : (१) सार्वजनिक रस्त्यावरील दिवाबत्ती; (२) सार्वजनिक रस्ते, गटारे, तळी, विहिरी यांची स्वच्छता; (३) दवाखाने, शाळा यांची उभारणी व देखरेख; (४) सार्वजनिक रस्ते, गटारे वगैरे बांधणे व दुरुस्ती करणे; (५) पाणीपुरवठा; (६) सार्वजनिक आरोग्य इत्यादी.

या कायद्यातील तरतुदींनुसार वरील तिन्ही प्रांतांत ग्रामपंचायत संघ स्थापन झाले. ४-५ गावांसाठी मिळून हा संघ असे. मद्रास प्रांतात १८८९-९o ते १९o२-३ या काळात ग्रामपंचायत संघाची संख्या २४८ वरून ३९७ वर गेली व त्यांचे उत्पन्न साडेतीन लाखांवरून सात लाखांपर्यंत वाढले. १९o२-३ साली बंगालमध्ये ग्रामपंचायत संघाची संख्या ५७ होती.

१८८६ व १८८७ साली भारत सरकारने स्थानिक स्वराज्य संस्थांबाबत ठराव स्वीकारले; परंतु त्यांत ग्रामपंचायतींकडे दुर्लक्ष करण्यात आले.

स्थानिक स्वराज्य संस्थांची जोपासना करण्याचा सु. शंभर वर्षे प्रयत्न चालला होता. त्यांचे मूल्यमापन करून पुढील आखणी करण्यासाठी १९o७ साली रॉयल कमिशन ऑन डिसेंट्रलायझेशन नेमण्यात आले. त्यावर पाच ब्रिटिश आणि रमेशचंद्र दत्त हे एकमेव भारतीय सभासद होते. या आयोगाने आपल्या अहवालात म्हटले, की दिवाणी व फौजदारी न्यायदानाची यंत्रणा प्रस्थापित झाल्याने व व्यक्तिवाद, दळणवळण आणि रयतवारी पद्धत यांची वाढ झाल्याने, गावकारभाराची पूर्वीची स्वायत्तता नष्ट झाली आहे. तथापि ग्राम हे शासनाचा प्रथम घटक आहे आणि गावप्रमुख कुळकर्णी व कोतवाल किंवा रामोशी यांच्या सेवांचा वापर सरकार करीत असून त्यांमार्फतच गावाच्या कारभारावर नियंत्रण ठेवीत आहे. तरी पण गावाविषयी ममत्वाची भावना व सामूहिक हितसंबंधांची जाणीव दिसून येते. आयोगाने ग्रामपंचायती मजबूत करण्याची शिफारस केली; पण त्याचबरोबर जात आणि धर्माच्या नावाखाली भांडणे चालू राहण्याचा, किंबहुना वाढण्याचा धोका आहे व जमीनदारांच्या वर्चस्वाखाली रयतेचे स्वातंत्र्य नष्ट होण्याची शक्यता आहे, असेही नमूद करून ठेवले. त्यामुळे ग्रामपंचायतींना वाढत्या प्रमाणात अधिकार देताना सावधगिरी बाळगली पाहिजे असेही म्हटले. ग्रामपंचायतींचे पाच पंच असावेत व त्यांची अनौपचारिक पद्धतीने निवड व्हावी व गावाचा पाटील हा सरपंच असावा, अशी शिफारस आयोगाने केली.

ग्रामपंचायतींकडे पुढील कामे असावीत अशी शिफारस या आयोगाने केली : (१) किरकोळ वादांबाबत दिवाणी व फौजदारी न्याय देण्याचा अधिकार, (२) गावाची स्वच्छता व छोटी बांधकामे, (३) शाळांच्या इमारतींचे बांधकाम व शाळाप्रशासनात काही प्रमाणात प्रतिनिधित्व, (४) गवत व जळण यांच्या साठ्याच्या व्यवस्थापनाचा अधिकार काही निवडक ग्रामपंचायतींना असावा, (५) कोंडवाडे व बाजार यांचे व्यवस्थापन.

जमीनमहसूल, शेतीला कर्जपुरवठा, पाणी पुरवठ्याचे नियमन इ. बाबी नेहमीकरता ग्रामपंचायतीच्या कक्षेबाहेर रहाव्यात, असे मानू नये, असेही आयोगाने म्हटले. स्थानिक सरकारी अधिकाऱ्यांना कमी पगार असल्याने त्यांच्यात भ्रष्टाचाराची प्रवृत्ती बऱ्याच प्रमाणात असते, हे लक्षात घेऊन ग्रामपंचायतींवर त्यांचे अजिबात नियंत्रण असू नये, हेही सुचविले. तसेच जिल्हा मंडळांनाही नियंत्रणाचे अधिकार फारसे असू नयेत. ग्राम अधिकाऱ्यांची नेमणूक वा बडतर्फीबाबत सर्व अधिकार उप-विभागीय अधिकाऱ्याकडे रहावेत व जिल्हाधिकाऱ्यापेक्षा अधिक वरिष्ठ अधिकाऱ्याकडे याबाबत अपील करण्याचा अधिकार असू नये, असेही आयोगाने म्हटले.

नव्या कर-आकारणीला लोकांचा स्वाभाविक विरोध होत असतो, हे लक्षात घेऊन ग्रामपंचायतींसाठी नवे कर बसवावे लागू नयेत, म्हणून त्यांनी ग्रामपंचायतींसाठी उत्पन्नाचे काही मार्ग सुचविले, ते असे : (१) लोकल बोर्डासाठी आकारल्या जाणाऱ्या स्थानिक करातील काही भाग, (२) विशिष्ट स्थानिक विकासाच्या कामासाठी उपजिल्हा बोर्ड किंवा जिल्हाधिकाऱ्याने अनुदान देणे, (३) कोंडवाडा व बाजाराची पट्टी, (४) पंचायतीसमोर दाखल होणाऱ्या दाव्यांवरचे अल्पसे शुल्क.

या आयोगाच्या शिफारसी लक्षात घेऊन भारत सरकारने १९१५ व १९१८ साली स्थानिक स्वराज्य संस्थांविषयक एक ठराव संमत केला. भारतीय जनतेला जादा राजकीय हक्क देण्यासाठी माँटेग्यू-चेम्सफर्ड यांनी ब्रिटिश सरकारच्या वतीने जो अहवाल तयार केला, त्यातही ग्रामपंचायतींना जादा अधिकार दिले जावेत, अशी सूचना केली होती. त्यानुसार बंगाल (१९१९), मद्रास (१९२o), मुंबई (१९२o), संयुक्त प्रांत (१९२o), बिहार (१९२o), मध्य प्रांत (१९२o), पंजाब (१९२२), आसाम (१९२५), या प्रांतांत ग्रामपंचायतीविषयक कायदे झाले. तसेच कायदे कोचीन (१९१९), इंदूर (१९२o), कोल्हापूर (१९२६), म्हैसूर (१९२६), बडोदे (१९२६), बिकानेर (१९२८) : देवास (सि.), दतिया, पतियाळा, भोपाळ, नरसिंहगढ वगैरे संस्थानांतही झाले.

एकीकडे असे कायदे होत असतानाच ग्रामपंचायती संघटित करण्यासाठी आवश्यक असलेली राजकीय प्रेरणा व प्रोत्साहन काँग्रेसने दिले. १९२o चा सत्याग्रह स्थगित झाल्यानंतर म. गांधींनी कार्यकर्त्यांसमोर विधायक कार्यक्रम ठेवला. १९२२ साली बार्डोली येथे झालेल्या काँग्रेस अधिवेशनाने तो स्वीकारून कार्यकर्त्यांना ‘खेड्याकडे चला’ असे आवाहन केले. कार्यकर्त्यांनी मोठ्या प्रमाणावर ग्रामपंचायती संघटित करण्यात भाग घेतला. पुढेपुढे तर कार्यकर्त्यांचा उत्साह इतका वाढला, की सरकारी न्यायदान यंत्रणेला बगल देऊन ते न्यायदानाच्या कामासाठी ग्रामपंचायती भराभर स्थापन करू लागले. त्यात काही ठिकाणी भ्रष्टाचार झाला. तेव्हा गांधीजींनी त्याबद्दल हरिजनमधून नापसंती व्यक्त केली आणि ग्रामपंचायती संघटित करताना पाळावयाचे दहा नियम सांगितले. लंडनमधील दुसऱ्या गोलमेज परिषदेत गांधीजींनी ग्रामपंचायतीचे महत्त्व प्रतिपादन केले. दुसऱ्या महायुद्धाच्या वेळी जपानी आक्रमणाचा धोका वाढला, त्या वेळी संरक्षणाचा प्राथमिक घटक म्हणून ग्रामपंचायतींकडे पहावे, असेही त्यांनी सुचविले.

स्वातंत्र्योत्तर कालखंड

स्वातंत्र्योत्तर काळात संविधान तयार करताना ग्रामपंचायत हाच शासनयंत्रणेचा प्राथमिक घटक मानावा, अशी सूचना आग्रहाने करण्यात आली; पण प्रशासनाची तशी व्यवस्था पूर्ण झालेली नाही, ही व्यावहारिक अडचण काही जाणकारांनी नजरेस आणली. डॉ. आंबेडकर वगैरेंनी म्हटले, की ग्रामपातळीवर जुनी जातिसंस्था, इतर रूढी व चालीरीती अधिक प्रभावशाली असल्याने सत्ता जर मोठ्या प्रमाणावर ग्रामपंचायतीच्या हातात दिली, तर जुनी चौकट दृढ होऊन कनिष्ठ जाती व दलितवर्गींयांवरील अन्याय वाढण्याचा धोका आहे. अखेरीस राज्ययंत्रणेचा प्राथमिक घटक हे स्थान ग्रामपंचायतीला न देता त्यांचा विकास करण्यावर शासनयंत्रणेने भर द्यावा, असे मार्गदर्शक तत्त्व संविधानाच्या चौथ्या भागातील चाळीसाव्या अनुच्छेदात अंतर्भूत करण्यात आले. त्यानुसार अनेक राज्यांत ग्रामपंचायतीविषयक कायदे करण्यात आले व त्यांच्या विकासासाठी अधिक प्रमाणावर रकमा मंजूर करण्यात आल्या. १९५४ साली २,९४,४६o गावांत ग्रामपंचायती स्थापन झाल्या. प्रत्येक राज्यात त्यासाठी वेगळे खाते निर्माण करण्यात आले. पंचायतींना शेतसाऱ्याच्या १५% व स्थानिक कराच्या २५% रकमा अनुदान म्हणून देण्याची तरतूद झाली. काँग्रेस कार्यकारिणीने १९५४ साली या संबंधात केलेल्या ठरावाने डॉ. काटजू यांच्या अध्यक्षतेखाली सहा जणांची एक समिती नेमण्यात आली. तिने अनेक महत्त्वपूर्ण शिफारशी केल्या. तसेच सर्व राज्यांच्या स्थानिक स्वराज्य मंत्र्यांची परिषद सिमला येथे १९५४ मध्ये झाली. तीत झालेल्या विचारविनिमयानुसार ठिकठिकाणच्या ग्रामपंचायत कायद्यांत बदल करण्यात आले. नागरी सुखसोयींच्या पुरवठ्याबरोबरच न्यायदानाबाबत काही अधिकार ग्रामपंचायतीला दिले गेले आणि त्यासाठी न्यायपंचायत निर्माण करण्याची तरतूद करण्यात आली.

पहिली पंचवार्षिक योजना १९५१-५२ पासून सुरू झाली. तिच्या अंतर्गत १९५३-५४ साली समाज विकास योजना हा कार्यक्रम सुरू करण्यात आले. ग्रामीण विकासाची कामे एकेका विकास खंडात करण्याची तरतूद त्यात होती व त्याच्या अंमलबजावणीत ग्रामपंचायतींना महत्त्वपूर्ण स्थान देण्यात आले होते. पिण्याच्या पाण्याच्या योजना या काळात मोठ्या प्रमाणावर झाल्या. काही सरकारी मदत व बाकीचे गावकऱ्यांचे श्रमदान या पद्धतीने ही कामे व इतर सार्वजनिक बांधकामे (शाळा, रस्ते, मंदिरे इ.) करण्यात आली. शेतीविकास कार्यक्रमावरील भारही विभागलेला होता. एकंदरीने विकास कार्यक्रमात स्थानिक स्वराज्य संस्थांना कोणते स्थान असावे, याचा विचार करण्यासाठी नॅशनल डेव्हलपमेंट कौन्सिलने १९५५ साली बलवंतराय मेहता यांच्या अध्यक्षतेखाली एक समिती नेमली होती. तिने आपला अहवाल २४ नोव्हेंबर १९५७ रोजी सादर केला. ग्रामीण भागाच्या व विशेषतः शेतीच्या विकासाच्या कार्यक्रमात स्थानिक नेतृत्वाला निर्णायक अधिकार मिळावेत, हे तत्त्व प्रतिपादून मेहता समितीने तीन स्तरांच्या पंचायत राज्याची कल्पना मांडली. ग्रामपंचायत, तालुका पंचायत समिती व जिल्हा परिषद या तीन पातळ्यांवरील संस्थांकडे विकास कार्यक्रमातील कोणते अधिकार सोपवले जावेत, यांबाबत समितीने विस्ताराने शिफारशी केल्या. कमीअधिक प्रमाणात त्या शिफारशी सर्व राज्यांनी स्वीकारून आपापल्या कायद्यांत आवश्यक ते फेरफार केले.

महाराष्ट्रातील ग्रामपंचायत

१९५६ पर्यंत महाराष्ट्राच्या वेगवेगळ्या भागांत ग्रामपंचायतविषयक वेगवेगळे कायदे प्रचलित होते. पश्चिम महाराष्ट्रात १९३३ सालचा बाँबे व्हिलेज पंचायत ॲक्ट लागू होता. विदर्भात मध्य प्रांताचा जनपद कायदा लागू होता. मराठवाड्यात १९४९ नंतर ग्रामपंचायत कायदा आला. १९३३ सालच्या वरील अधिनियमाच्या कलम २६ अ मध्ये ग्रामपंचायतींकडे सोपवलेल्या कामांची यादी दिली होती. तीत इतर नागरी सुखसोयींचा अंतर्भाव होता; पण शिक्षण व आरोग्य मात्र नव्हते. जिल्हा बोर्डाने ग्रामपंचायतींना आर्थिक साह्य द्यावे, अशी तरतूद होती.

राज्यपुनर्रचनेनंतर व काटजू समितीच्या शिफारशी ध्यानात घेऊन बाँबे व्हिलेज पंचायत ॲक्ट १९५८ साली संमत झाला. त्यात वेळोवेळी दुरुस्त्या होत आहेत. बलवंतराय मेहता समितीच्या अहवालावर विचार करण्यासाठी महाराष्ट्र सरकारने वसंतराव नाईक यांच्या अध्यक्षतेखाली एक समिती नेमली. तिच्या शिफारशीनुसार जिल्हा परिषदा स्थापन करण्याचे ठरविले. त्या वेळी ग्रामपंचायतींवरील नियंत्रण जिल्हाधिकाऱ्याकडून काढून जिल्हा परिषदेकेडे देण्यात आले व त्यासाठी १९५८ च्या कायद्यात बऱ्याच महत्त्वपूर्ण दुरुस्त्या करण्यात आल्या. १९६५ च्या कायद्याने १९५८ च्या कायद्यात काही तांत्रिक बदल कले व त्यास ‘ग्रामसूची’ जोडली.

या कायद्यानुसार आता प्रत्येक खेडेगावात ग्रामपंचायत असावी, असे तत्त्व स्वीकारलेले आहे. पूर्वी दोनतीन लहानलहान गावांसाठी मिळून एक ‘गट ग्रामपंचायत’ असे. पण त्यामुळे कारभारात अडचणी येऊ लागल्याने नवे धोरण स्वीकारण्यात आले व प्रत्येक गावासाठी स्वतंत्र ग्रामपंचायत स्थापन करण्याचे ठरले. त्याची अंमलबजावणी सुरू झाली असली, तरी ती हळूहळू पूर्ण होत आहे. या कायद्यातील प्रमुख तरतुदी पुढे संक्षेपाने देण्यात येत आहेत : राज्य सरकारने एखादी वस्ती हे खेडेगाव असल्याची अधिकृत घोषणा केली की, तिथे ग्रामपंचायत स्थापन केली जावी. ‘खेडेगाव’ म्हणून घोषणा झाल्याबरोबर त्या गावातील मतदार यादीत ज्यांची नावे आहेत, त्या सर्वांची मिळून ग्रामसभा बनली असे समजले जावे. ग्रामसभेच्या बैठका वर्षातून किमान दोनदा झाल्या पाहिजेत. ग्रामपंचायतीचा सरपंच हा ग्रामसभेचा अध्यक्ष राहील. ग्रामपंचायतीच्या जमाखर्चाचा हिशेब पंचायतीने ग्रामसभेसमोर ठेवला पाहिजे. पंचायतीच्या कक्षेतील कुठल्याही बाबीवर ग्रामसभा विचारविनिमय करू शकते आणि ग्रामसभेने केलेल्या सूचना ग्रामपंचायतीला विचारात घ्याव्या लागतात. ग्रामपंचायत ही कायदेशीर अस्तित्व व अधिकार असलेली संस्था असेल. तिचे सभासद कमीत कमी सात व जास्तीत जास्त पंधरा असावेत. दोन जागा स्त्रियांसाठी राखीव असतील व त्या गावात अनुसूचित जातींच्या लोकांचे प्रमाण पुरेसे असेल, तर त्यांच्यासाठीही आवश्यकतेनुसार राखीव जागा ठेवण्याची जबाबदारी जिल्हाधिकाऱ्यावर टाकण्यात आली आहे.

ग्रामपंचायतीची निवडणूक प्रौढ मतदानाच्या पद्धतीने होईल. तिची कालमर्यादा चार वर्षांची असेल. जो थकबाकीदार असेल किंवा ग्रामपंचायतीशी ज्याचा देण्याघेण्याचा व्यवहार असेल, अशा इसमास निवडणूक लढविता येणार नाही. निवडून आलेल्या सभासदांतून एक सरपंच आणि एक उपसरपंच निवडला जाईल. त्यांची कालमर्यादाही चार वर्षांची राहील. सरपंचाला पंचायतीच्या सभांचे अध्यक्षपद स्वीकारण्याबरोबरच पंचायतीच्या ठरावांची अंमलबजावणी करण्याचाही अधिकार आहे. त्याच्या गैरहजेरीत किंवा त्याने अधिकार दिल्यास उपसरपंच ती कामे करू शकतो. ग्रामपंचायतीकडे पुढील कामे सोपविण्यात आली आहेत : (१) सार्वजनिक स्वच्छता व आरोग्य— झाडलोट, घरगुती पाणीपुरवठा, औषधपाणी वगैरे. (२) सार्वजनिक बांधकामे— सार्वजनिक रस्ते, गटारे वगैरे बांधणे व त्यांची निगा राखणे, अतिक्रमणे हटविणे, दिवाबत्ती, आठवडे बाजार, सेवक वर्गांसाठी घरे बांधणे, कोंडवाडा बांधणे वगैरे. (३) शैक्षणिक व सांस्कृतिक कामे— शिक्षणप्रसारास साहाय्य करणे, तालमी बांधणे आणि चालविणे वगैरे. (४) स्वसंरक्षण व ग्रामरक्षण— गस्तीची व्यवस्था करणे, आग विझविण्याची व्यवस्था करणे वगैरे. (५) प्रशासन— गावातील सर्व घरांना क्रमांक देणे, त्यांची सर्व माहिती ठेवणे, गावातील बेकारीविषयक आकडेवारी जमविणे, ज्या तक्रारींचे निवारण करणे पंचायतीला शक्य नाही, त्यांची माहिती वरिष्ठ अधिकाऱ्यांना कळविणे, ग्रामपंचायतीचे दप्तर ठेवणे वगैरे. (६) लोककल्याणाची कामे— जमीनसुधारणा कायद्यांच्या अंमलबजावणीत मदत करणे. अनाथ अपंगांची सोय करणे वगैरे. (७) शेतीविकास— सहकारी शेतीला उत्तेजन देणे, पडीक जमीन लागवडीखाली आणणे, जलसिंचन, जंगलसंवर्धन वगैरे. (८) पशुसुधारणा— पशू सुधारणे, कृत्रिम रेतन केंद्र चालविणे वगैरे (९) ग्रामीण उद्योगधंदे— ग्रामीण उद्योगधंद्यांना उत्तेजन देणे. (१o) राज्य सरकारने तसे अधिकार दिल्यास आपली कामे चांगल्या रीतीने पार पाडण्यासाठी वेगवेगळ्या समित्या नेमण्याचा पंचायतीला अधिकार आहे. यांशिवाय आणखी काही कामे आवश्यकतेनुसार ग्रामपंचायतीकडे सोपविण्याचा राज्य सरकारला अधिकार आहे. गायरान वगैरे जमिनींची व्यवस्था सरकार ग्रामपंचायतींकडे सोपवू शकते. ग्रामपंचायतींचा स्वतंत्र निधी असेल. दरवर्षी मागील शिल्लक व पुढील वर्षाचे अंदाजपत्रक ग्रामपंचायतीने तयार करून पंचायत समितीकडे पाठविले पाहिजे व तिने दोन महिन्यांच्या आत मंजूर केले पाहिजे. प्रत्येक ग्रामपंचायतीला चिटणीस हा अधिकारी आवश्यक आहे. त्याशिवाय आवश्कतेनुसार इतर सेवकवर्ग नेमता येतो.

ग्रामपंचायतीला आपल्या मालमत्तेचे उत्पन्न मिळू शकते. तसेच पुढील कर बसविण्याचा अधिकार आहे. घरपट्टी, जकात, यात्रा कर, करमणूक कर, वाहन कर, व्यवसाय कर, सार्वजनिक संडास बाधंण्यासाठी स्वच्छता कर, बाजाराची पट्टी, टांगा तळाची पट्टी, नळपाणीयोजना सुरू केल्यास नळपट्टी, इतर कारणासाठी पाणीपुरवठा केल्यास त्यासाठी कर वगैरे. ग्रामपंचायत कक्षेतील कारखान्यांनी वेगवेगळे कर देण्याऐवजी सर्व मिळून एक रक्कम दिली तरी चालेल. तसेच शेतसाऱ्यावर प्रत्येक रुपयामागे वीस पैसे कर बसविण्याचा पंचायतील अधिकार आहे. काही कर पंचायत समितीच्या शिफारशीवरून वाढविता येतात.

यांशिवाय शेतसाऱ्याच्या तीस टक्के रक्कम राज्य सरकारने ग्रामपंचायतीला द्यावयाची असते आणि ही रक्कम जर त्या गावातील लोकसंख्येइतकी नसेल, तर असणारा फरक भरून काढण्यासाठी राज्य सरकारने समानीकरण निधीमधून (‘इक्वलायझेशन फंड’ मधून) जादा अनुदान दिले पाहिजे. प्रत्येक जिल्ह्यास जिल्हा विकास निधी स्थापन झाला असून ग्रामपंचायतीला दरवर्षी तीत ठराविक रक्कम भरावी लागते आणि विशेष विकास कार्यासाठी त्या निधीतून पंचायतीला पैसा दिला जातो. तसेच विशेष कारणासाठी जिल्हा परिषदेकडून पंचायतीला कर्ज मिळू शकते. ग्रामपंचायतींवर देखरेख ठेवण्यासाठी जिल्हा परिषदेने ‘जिल्हा ग्रामपंचायत अधिकारी’ नेमावयाचा असतो. ग्रामपंचायतीच्या जमाखर्चाचे लेक्षापरीक्षण करण्याची जबाबदारी पंचायत समितीवर आहे. सरकारच्या परवानगीने कोंडवाडे सुरू करण्याचा ग्रामपंचायतीला अधिकार आहे.

पाच गावांसाठी मिळून एक न्यायपंचायत असते व त्यांपैकी प्रत्येक गावाच्या ग्रामपंचायतीने न्यायपंचायतीवर एकेक प्रतिनिधी निवडून द्यावयाचा असतो (तो सरपंच किंवा उपसरपंच असू शकत नाही). १९५८ च्या कायद्यानुसार न्यायपंचायतीला जे अधिकार देण्यात आले आहेत; त्यांपैकी जे अधिकार राज्य सरकार सोपवील, तेवढेच त्या त्या न्यायपंचायतीला वापरता येतात. न्यायपंचायतीची कालमर्यादा ग्रामपंचायतीइतकी असते. न्यायपंचायतीने आपल्यातून एकाला अध्यक्ष निवडावयाचा असतो आणि एक शिरस्तेदारही नेमावयाचा असतो. शंभर रुपयांपर्यंतच्या जंगम मालमत्तेच्या वादाची प्रकरणे न्यायपंचायतीसमोर आणता येतात. दोन्ही पक्षांची तयारी असेल, तर रु. २५o पर्यंत किंमत असलेल्या स्थावर मालमत्तेचा वादही चालविता येतो. भागीदारी, मृत्युपत्र, सरकारविरुद्धचे दावे वगैरे प्रकारचे दावे मात्र न्यायपंचायतीसमोर चालविता येत नाहीत.

फौजदारी क्षेत्रात भारतीय दंड संहितेमधील रु. २o पेक्षा कमी रकमेच्या चोऱ्या, संसर्गजन्य रोग फैलावणे, दारू पिऊन सार्वजनिक ठिकाणी दंगामस्ती करणे वगैरे गुन्हे, तसेच जनावरांना क्रूरपणे वागविण्यास प्रतिबंध करणारा कायदा, प्राथमिक शिक्षण कायदा, देवीची लस टोचून घेण्याचा कायदा, परवानगीशिवाय घर बांधणे वगैरेंसारख्या गुन्ह्यांची प्रकरणे न्यायपंचायतीसमारे चालविता येतात. वेगवेगळ्या गुन्ह्यांबाबत रु. २ ते २o पर्यंत दंड करण्याचा न्यायपंचायतीला अधिकार आहे. कुठल्याही कारणास्तव कैदेची शिक्षा न्यायपंचायत देऊ शकत नाही. न्यायदानाचे काम व्यवस्थितपणे व्हावे, म्हणून न्यापंचायतींवर देखरेख ठेवण्याचे काम जिल्हा वसत्र न्यायालयांकडे सोपविण्यात आले आहे.

संदर्भ : 1. Govt. of Maharashtra, Report of the Committee on Democratic Decentralisation, Bombay, 1961.

2. Malaviya, H. D. Village Panchayats in India, New Delhi, 1956.

3. Mathai, John, Village Govt. in British India, London, 1915.

4. Mookerje, Radhakumud, Local Government in Ancient India, Oxford, 1920.

5. Taylor, C. C. India’s Roots of Democracy, Bombay, 1965. 6. University of Bombay, A History of Village Communities in Western India, No.V, Oxford, 1927.

लेखक - पन्नालाल सुराणा

स्त्रोत - मराठी विश्वकोश