अन्नविषयक धोरण (भारतीय)

कृषिप्रधान भारताला अन्नमस्येस गेली अनेक दशके तोंड द्यावे लागत आहे. अन्नसमस्येचा विचार करताना प्रामुख्याने गहू, तांदूळ व कडधान्ये यांना प्राधान्य द्यावे लागेल. कारण लोकांच्या एकूण अन्नावरील खर्चातील जवळजवळ ८५ टक्के खर्च या धान्यांवर होतो. वाढत्या लोकसंख्येचा शेतीवर पडणारा ताण, वारंवार पडणारी अवर्षणे, अनियमित पाऊसपाणी आणि वनस्पतीवरील रोगांनी होणारी हानी, यांमुळे कृषिउत्पादनाची पातळी नेहमी खाली राहिली आहे. उत्पादन, वितरण आणि किंमतीची पातळी ही अन्नसमस्येची विविध अंगे म्हणता येतील.

या शतकाच्या प्रारंभापासून दर दहा वर्षांत लोकसंख्या ६·४ टक्कयांनी पण धान्योत्पादन मात्र २·३ टक्कयांनी वाढले. म्हणजे लोक संख्यावाढीचे प्रमाण धान्योत्पादन-वाढीच्या तिप्पट होते. १९५१ पासून दर वर्षी लोकसंख्या ८० लाखांनी वाढत आहे असे दिसते. म्हणजे दर वर्षी ५० लक्ष टन जादा धान्याची गरज आहे. परंतु सरासरीने प्रत्येकाला दर वर्षी गरजेइतके धान्य मिळेल, एवढे उत्पादन होत नाही. १९३७ मध्ये ब्रह्मदेश वेगळा झाल्याने व १९४७ मध्ये हिंदुस्थानची फाळणी झाल्याने शेष भारतात अन्नसमस्या अधिक जटिल झाली. दर हेक्टरी उत्पादनक्षमता कितीतरी कमी आहे. मागासलेल्या पद्धतीची शेती हे प्रमुख कारण. शेतकऱ्‍या ना दारिद्र्याऱ्‍या मुळे खते, सुधारलेली बी-बियाणी, यांत्रिक अवजारे वगैरेंचा वापर करता येत नाही. अपुरे पाऊसपाणी व पाणीपुरवठा-योजनांचा अभाव यांमुळे हजारो वर्ष सतत वापरात असलेल्या निकृष्ट जमिनीतून पुरेसे पीक निघत नाही. शेतीची वर्षानुवर्षे होत असलेली विभागणी, शेतकऱ्‍यांचे अज्ञान, कर्जबाजारीपणा व जाचक ⇨ भूधारणपद्धती यांचा धान्योत्पादनावर वाईट परिणाम झाला आहे. सदोष अन्नवितरणामुळे अन्नसमस्या अधिक तीव्र झाली आहे. वाहतुकीची व धान्यसाठा करण्याची अपुरी साधने आणि बाजारातील अनेक मध्यस्थांचे अस्तित्व यांमुळे शेतकऱ्‍याना मालाची वाजवी किंमत मिळत नाही. उलटपक्षी धान्याच्या कमतरतेमुळे व्यापाऱ्‍या ना भरमसाट किंमतीत माल विकता येतो. परिणामी उत्पादक व ग्राहक यांच्यापेक्षा मध्यस्थ गबर होऊन बसतात. ग्राहकांना गैरवाजवी किंमत द्यावी लागते.

१९५० साली चलनपुरवठा रू. १,९८० कोटी होता, तो एप्रिल १९७४ मध्ये रु. ११,२९४ कोटींवर गेल्याने लोकांची खरेदीशक्ती वाढली आहे. सरकारी धोरणामुळे व भावीवाढीमुळे शेतकऱ्‍यांच्या आर्थिक परिस्थितीत सुधारणा झाल्याने बाजारातील धान्यआवक कमी झाली आहे. परिणामी धान्याच्या किंमती वाढत आहेत. अशोक मेहता-समितीने म्हटल्याप्रमाणे धान्याच्या किंमती एकाच दिशेने व एकाच प्रमाणात बदलत नाहीत, यावरून धान्यवितरक व वाहतूक सुधारलेली नाही, हे उघड आहे.

अन्नधोरणाचा आढावा व प्रगती

दुसऱ्‍या महायुद्धापूर्वी अन्नधोरण अस्तित्वात असे नव्हतेच. टंचाईच्या काळात लोकांचा नेहमीचा आहार कमी न होईल व असंतोष पसरणार नाही, एवढ्यापुरतेच सरकारी धोरण मर्यादित असे. १८७० नंतर दुष्काळांची मालिकाच सुरू झाली. तरीही ब्रिटिश सरकार अन्नधान्याच्या बाबतीत उदासीनच होते. त्याची  प्रमुख कारणे अशी : अनेक वर्षे चालत आलेली  अनिर्बंध अर्थव्यवस्थेचे धोरण; देशातील स्वायत्त प्रांत व पाचशेंहून अधिक संस्थाने यांमुळे सरकाराला हस्तपेक्ष करताना येणाऱ्‍या अडचणी; बंगालच्या दुष्काळापर्यंत अन्नपुरवठ्याबाबत बांधले गेलेले आशावादी ठोकताळे; विपुल धान्याच्या प्रांतांतील शासकांचा असहकार; धान्य-किंमती वाढल्या की शेतकऱ्‍यांचा फायदाच होतो असा सरकारचा विश्वास. पहिले अन्न-नियंत्रण फारच उशिरा म्हणजे १९४३ साली अस्तित्वात आले. १९४२ पासून प्रतिकूल हवामानामुळे धान्योत्पादन कमी झाले व धान्यटंचाई भासून किंमती वाढू लागल्या. ब्रह्मदेशातून येणारी आयात बंद झाल्याने जवळ दुष्काळी परिस्थती निर्माण झाली. बंगालच्या दुष्काळामध्ये लोकांची अपिरिमित हानी झाली; युद्धात गुंतलेल्या सैन्याकरिता गहू व तांदूळ यांचा वापर जास्त होऊ लागला; विपुल धान्य असलेले प्रांत असहकाराचे धोरण अनुसरू लागले आणि काळा बाजार वाढू लागला. अशा गंभीर परिस्थितीतून सरकारी धोरणाचा उदय झाला. त्या वेळेपासून आजपर्यंत नियंत्रणे वाढतच आहेत. इतर देशांप्रमाणेच भारतातही अन्ननियंत्रण व धोरण युद्धकाळातच अस्तित्वात आले.

अन्नधान्य-अधिशासनात धान्याचे उत्पादन, वितरण व किंमत-नियंत्रण यांचा समावेश होतो. बहुसंख्य लोकांच्या जीवनमानात धान्यावरील खर्चाचे प्रमाण महत्वाचे असते. म्हणूनच देशाच्या आर्थिक स्थैऱ्‍या करिता धान्य-किंमत स्थिर असणे जरूरीचे आहे.

पहिला धान्यनियंत्रण-हुकूम १९४२ साली सुरक्षा-कायद्यान्वये (डिफेन्स ऑफ इंडिया रूल) काढण्यात आला व सर्व ठोक व्यापाऱ्‍यांनी धान्य-साठ्यांची माहिती वेळोवेळी सरकारला द्यावी, अशी व्यवस्था करण्यात आली. १९४६ साली हा हुकूम रद्द करण्यात येऊन त्याऐवजी आवश्यक पुरवठा-(तात्पुरते अधिकार)-कायदा [इसेन्शिअल सप्लाइज (टेंपररी पॉवर्स) ॲक्ट] अंमलात आला.

अन्नधोरणाच्या विकासातील महत्वाचा टप्पा म्हणजे १९४२ साली उघडलेले अन्नखाते. १९४३ साली व्यापार खात्याचे काम अन्नखात्याकडे सोपविण्यात आले. धान्याच्या किंमतीवर नियंत्रण, धान्यवितरण व पुरवठा ही अन्नखात्याची प्रमुख कामे होती.

सरकारच्या ‘अधिक धान्य पिकवा’ या मोहिमेला १९४३ च्या सुमारास चालना मिळाली. पाणी, खत, बी-बियाणे, अवजारे यांचा अल्प-मुदतीच्या योजनांद्वारा पुरवठा वाढवून ताबडतोब धान्योत्पादन वाढेल, अशी योजना आखण्यात आली. योजनेच्या पहिल्या टप्प्यात सघन शेतीला उत्तेजन देणे, धान्याखालील जमीन वाढविणे व ओसाड जमीन लागवडीला आणणे यांचा समावेश होता. पण अपुरा पैसा, धरसोडीचे धोरण, एकसूत्रतेचा अभाव व अनिश्चित पाऊस वगैरे कारणांमुळे ही मोहीम यशस्वी झाली नाही. या मोहीमेची सर्व जबाबदारी प्रांतांकडेच होती. १९४७ पर्यंत ह्या मोहीमेवर रु. ३·९० कोटी खर्च करण्यात आला पण प्रत्यक्षात उत्पादन मात्र ३० ते ८० लक्ष टनांनी घटेलच.

१९४३ च्या बंगालच्या दुष्काळी परिस्थितीतून उद्भवलेल्या समस्येचा विचार करण्याकरिता अन्नधान्य-धोरण-समिती नेमण्यात आली. या समितीने मूलग्राही योजना आखून सरकारने धान्यखरेदी करावी व मोठ्या शहरांतून रेशनिंग सुरू करावे असे सुचविले. मूलग्राही योजनेद्वारा देशभर धान्य-वाहतूक सुलभ व्हावी, तुटीच्या प्रदेशांना तातडीने मदत मिळावी व आयात केलेल्या धान्याचे वितरण समानतेने व्हावे यासाठी प्रयत्न केला गेला. परिणामी या समितीच्या आदेशानुसार मूलग्राही योजना देशभर लागू व्हावी, धान्यखरेदीवर केंद्र सरकारने लक्ष असावे, एक लाखाहून अधिक लोकसंख्या असलेल्या शहरांतून शिधावाटप सुरू व्हावे व महत्त्वा‍च्या धान्य-किंमती सरकारने ठरवून द्याव्यात, असे धोरण सरकारने अंगीकारले. देश स्वतंत्र झाला त्या वेळी शहरांतील व खेड्यापाड्यांतील पंधरा कोटी लोक रेशनिंगखाली आले होते. डिसेंबर १९४७ मध्ये शिधावाटप रद्द करण्यात आले, पण धान्याच्या किंमती भराभर वाढल्याने ते पुन्हा सुरू करण्यात आले. पहिल्या पंचवार्षिक योजनेच्या काळात (१९५१-५६) अन्नधान्याच्या बाबतीत परिस्थिती पुष्कळच सुधारल्यामुळे १९५४ मध्ये नियंत्रणे शिथिल करण्यात आली.

स्वातंत्र्यानंतर ‘अधिक धान्य पिकवा’ मोहीमेला नव्याने चालना मिळाली. १९४७ च्या दुसऱ्‍या अन्नधान्यधोरण-समितीच्या शिफारशीनुसार पाणीपुरवठा-योजना, पीकसंरक्षण-योजना आणि उत्पादन-स्पर्धा या मार्गांनी दर हेक्टरी उत्पादन वाढविण्याचे प्रयत्न करण्यात आले. १९५१ अखेरीस देश अन्नधान्याच्या बाबतीत स्वयंपूर्ण होण्यासाठी दोन वर्षांत ७२ लक्ष टन जादा उत्पादनाचे उद्दिष्ट निश्चित करण्यात आले, पण उत्पादन केवळ उद्दिष्टाच्या २५ टक्कयांनी वाढले.

पहिल्या योजनेमध्ये शेती व समाजविकासाला प्रमुख स्थान देण्यात आले. अनुकूल पर्जन्यमानामुळे उत्पादन अपेक्षेपेक्षाही जास्त वाढले. योजनेच्या काळात उत्पादन एकूण ५ कोटी ४० लक्ष टनांवरून ६·५ कोटी टनांवर गेले; धान्याच्या आयातीची गरज फारच कमी झाली. साहजिकच दुसऱ्‍या योजनेत उद्योगधंद्यांच्या प्राधान्य व शेतीला दुय्यम स्थान देण्यात आले. शेतीवर ११·८ आणि कालवे व पाटबंधाऱ्यांवर १५ टक्के खर्च करण्याचे ठरले. योजनेच्या शेवटी धान्योत्पादन १ कोटी ५५ लक्ष टनांनी वाढेल, असा अंदाज होता. पण १९५७ च्या सुमारास धान्यटंचाई अकस्मात भासू लागली व किंमती वाढू लागल्या. १९५७ च्या अन्नधान्याची चौकशी-समितीच्यामते बाजारातील कमी धान्य-आवक; योजनेद्वारा भांडवल-गुंतवणूक जास्त झाल्याने लोकांची वाढलेली खरेदी-शक्ती; सरकारतर्फे आर्थिक साहाय्य मिळत असल्याने शेतकऱ्यांना धान्य विकण्याची गरज न भासणे; १९५५ ते ५७ च्या काळातील प्रतिकूल हवामान व पाऊस इ. कारणे धान्य-किंमतींच्या वाढीला जबाबदार होती. यांवर किंमत-स्थैर्यमंडळ नेमून साठेबाजी व सट्टेबाजी यांना आळा घालावा; मध्यवर्ती अन्न-सल्लागार-समिती स्थापावी; प्रतिवर्षी २० ते ३० लक्ष टन आयात-धान्याची समीकरणे-भांडारे (बफर स्टॉक्स) उभारावीत, स्वस्त धान्यदुकाने व सहकारी संस्थांमार्फत धान्यवाटप करावे आणि धान्यवाढीच्या सर्व प्रयत्नांना प्रोत्साहन द्यावे, असे उपाय समितीने सुचविले. दुसऱ्‍या पंचवार्षिक योजनेतील महत्त्वा‍ची घटना म्हणजे अमेरिकेच्या ⇨ पी. एल् ४८० अन्वये झालेला धान्यकरार. यानुसार २ कोटी ७० लक्ष टन धान्य १९६० पर्यंत आयात केले गेले. अजूनही या प्रकारे धान्य-आयात होतेच आहे.

तिसऱ्‍या योजनेत पुन्हा शेतीला प्राधान्य देण्यात येऊनही धान्योत्पादन  न वाढता परिस्थिती जास्तच गंभीर झाली. १९६४ पर्यंतची एकूण तूट ३१ लक्ष टन होती. दरसाल धान्य-किंमती १५ ते २० टक्कयांनी वाढल्या. १९५७ च्या अन्नधान्य-चौकशी-समितीने दाखविलेल्या अन्नटंचाई निर्माण होण्याच्या उपर्युक्त कारणांमध्ये या खेपेस लोकसंख्येची व शहरांतील वस्तीची वाढ, आजपर्यंतच्या असफल ठरलेल्या कृषियोजना आणि व्यापार्‍यांनी जादा नफ्यासाठी केलेली साठेबाजी यांचीही भर पडली. यावर सरकारने थोड्या विलंबाने पुढील उपाय योजले : मोठ्या शहरांतून शिधावाटप सुरू करणे, धान्य-आयात वाढवून प्रतिवर्षी ३० ते ४० लक्ष टनांपर्यंत धान्यसाठा वाढविणे, मोठ्या प्रमाणात धान्यखरेदी करणे, अधिक गुदामांची सोय करणे, महत्त्वा‍च्या धान्यकिंमतींच्या कमाल व किमान मर्यादा आखून देणे, अन्न-निगम स्थापून सरकारला धान्य-व्यापारात महत्त्वाचे स्थान मिळवून देणे, स्वस्त धान्यदुकानांची संख्या वाढविणे, सहकारी सोसायट्यांना जास्त सवलत देणे इत्यादी.

भारतीय अन्न-निगम (फूड कॉर्पोरेशन ऑफ इंडिया) १९६५ मध्ये स्थापण्यात आला. त्याचे भांडवल रु. १०० कोटी असून धान्यखरेदी, साठा, वाहतूक, विक्री वगैरे कामे त्याच्याकडे सोपविण्यात आली. १९६५-६७ ही दोन वर्षे सोडल्यास १९६९-७० मध्ये अन्नधान्य-उत्पादनात सुधारणा होऊन उत्पादनाने दहा कोटी टनांची मर्यादा गाठली, हे पुढील तक्त्यावरून स्पष्ट होईल :

गेल्या काही वर्षांत शेतीत केलेल्या गुंतवणुकीस आता फळे येत असून त्यांस अनुकूल हवामानाचे पाठबळ मिळाले. शेतकरी नवनव्या तंत्रांचा अधिकाधिक वापर करीत आहेत. याचा दृश्य परिणाम विशेषतः गहू-उत्पादनावर दिसून येत आहे. चौथ्या योजनेच्या काळात उत्पादन दर वर्षी पाच टक्कयांनी वाढत जाईल, अशी अपेक्षा आहे.

अन्न-निगमाच्या स्थापनेमुळे सरकारी धान्य-व्यापाराचे क्षेत्र व्यापक झाले आहे. १९५७ च्या समितीने अन्नधान्य-किंमत-स्थैर्यमंडळाची स्थापना सुचविलीच होती. या धोरणामुळे व धान्यासारख्या महत्त्वाच्या वस्तूंच्या खरेदीविक्रीने जीवनमानावर परिणाम करणे सरकारला सोपे जाईल; तसेच व्यापाऱ्यांच्या समाजप्रतिकूल वृत्तीलासुद्धा आळा बसेल.

धान्यव्यापारात अधिक्षेप करण्याची योजना १९५९ सालीच सरकारने ठरवूनही प्रत्यक्ष पाऊल मात्र १९६५ च्या सुरूवातीला टाकले गेले. या योजनेमध्ये सध्या तांदूळ व गहू यांचा व्यापार करणे, राज्यसरकारांनी  किरकोळ किंमतीवर व ठोक व्यापाऱ्यांवर नियंत्रण ठेवणे व नंतरच्या काळात सहकारी सोसायट्यांमार्फत धान्य-खरेदीविक्रीचा व्यवहार करणे इत्यादींचा समावेश होतो.

याशिवाय सरकारने काळा बाजार कमी होण्यासाठी आवश्यक वस्तुविषयक कायदा जारी केला असून सर्व राज्यांना धान्य खरेदी करून साठे निर्माण करण्याचा आदेश दिलेला आहे. महाराष्ट्र राज्यात महाराष्ट्र-धान्य-व्यापारी-परवाना-हुकूम, धान्य(नफ्याच्या प्रमाणावरील नियंत्रम)-हुकूम, अन्नधान्य(वाटप व ताबा)-हुकूम इ. जारी करण्यात आले आहेत.

अन्नधोरणाविषयी काही विचार

गेल्या दहा वर्षात उद्भवलेल्या अन्नटंचाईकडे पाहता, भारतीय अन्नधोरण पूर्णपणे यशस्वी झाले आहे, असे म्हणता येणार नाही. गतकाळात झालेल्या दुर्लक्षामुळे व अन्नाच्या वाढत्या मागणीमुळे ही समस्या निर्माण झाली आहे. धान्याच्या अभावामुळे देशातील इतर योजनासुद्धा धोक्यात येत आहेत. वाढती भांडवल-गुंतवणूक व तुटीची अर्थव्यवस्था यांमुळे किंमतींची वाढण्याकडे प्रवृत्ती असते. अशा वेळी धान्यासारख्या महत्त्वा‍च्या वस्तूंचा तुटवडा पडल्यास भाववाढ आवरता न आल्यामुळे योजना असफल होतात.

शिवाय ज्या देशात लहरी हवामानामुळे प्रतिवर्षी धान्योत्पादनात पुष्कळ फरक पडतो, त्या देशात धान्य-किंमतींचे नियंत्रण हा धान्य-धोरणाचा महत्त्वा‍चा भाग समजला पाहिजे. भारतात धान्य-व्यापार सुसंघटित नसल्याने उत्पादनात थोडा जरी फरक झाला, तरी किंमती बेसुमार वाढतात. यावर उपाय म्हणून १९७२ मध्ये भारत सरकारने गव्हाचा ठोक व्यापार ताबडतोब व तांदळाचा १९७३ मध्ये ताब्यात घेण्याचे आपले धोरण जाहीर केले व डिसेंबर १९७२ मध्ये गव्हाचा ठोक व्यापार ताब्यातही घेतला, परंतु शासनयंत्रणा अपुरी पडल्यामुळे गव्हाच्या बाबतीत हे धोरण अपेक्षित प्रमाणात यशस्वी झाले नाही. म्हणून तांदळाचा ठोक व्यापार ताब्यात घेण्याचा निर्णय १९७३ मध्ये अंमलात आणण्याचा बेत शासनाने रहित केला. सरकारचे धोरण समाज-कल्याण-तत्त्वावर आधारलेले असल्याने वाढत्या नियंत्रणाचे सरकारला समर्थन करता येईल. अशा धोरणाचा भार जनतेतील प्रत्येकावर समप्रमाणात पडेल, याची खबरदारी घ्यावयास हवी. तसेच विल्यम बेव्हरिज यांनी सांगितल्याप्रमाणे असे धोरण व नियंत्रण सर्वगामी पाहिजे. धोरणाची  अंमलबजावणी टंचाईची चाहूल लागताच झाली पाहिजे. एवढेच नव्हे तर या प्रश्नाचे स्वरूप पाहता सर्व देशभर एकसूत्री धोरण आणि सर्व राज्यांत सहकार्य व एकोपा असणे आवश्यक आहे.

विकसनशील देशात योजनेच्या सुरूवातीच्या काळात वाढत्या गुंतवणुकीचा तात्काल परिणाम जनतेची मिळकत वाढण्यावर होतो आणि वाढत्या मिळकतीतील बराचसा भाग धान्यखरेदीवर खर्ची पडतो. त्यामुळे अन्नधान्यातपुरवठ्यात तूट निर्माण होते व किंमती भराभर वाढत जातात. १९६८-६९ पासून ‘हरितक्रांती’ची चाहूल लागल्याने अन्समस्या सुटली, असे म्हणून भागणार नाही. आजपर्यंतचे भारत सरकारने धोरण परिणात्मक आहे; गुणात्मक नाही. सकस आहार व तोही सर्वांना पोटभर कसा मिळेल, ह्याकडे अधिकाधिक लक्ष देणे जरूरीचे आहे. त्या दृष्टीने अन्नधोरणात फार मोठी उणीव राहिली आहे, असे म्हणावे लागते.

संदर्भ : 1. Government of India, Food Grains Enquiry Committee Report, New Delhi, 1957.

2. Joseph, S.C. Food Policy and Economic Development in India, Bombay, 1961.

लेखक - प्र. न. पित्रे

स्त्रोत - मराठी विश्वकोश