सरकारी खर्च

सरकारी खर्च : (पब्लिक एक्स्पेंडिचर). मध्यवर्ती व राज्य सरकारांनी अर्थसंकल्पानुसार केलेला व्यय. आपले प्रशासन चालविण्यासाठी सरकारला मोठे खर्च सतत करावे लागतात. कायदा पाळणे, सुव्यवस्था राखणे, न्यायव्यवस्था सुस्थितीत ठेवणे, विकासाचे विविध कार्यक्रम अंमलात आणणे, दारिद्रय दूर करणे, रोजगारात वाढ करणे, असेही प्रकल्प सरकारला पार पाडावे लागतात. आर्थिक व सामाजिक विषमता दूर करणे, परकीय आक्रमणांपासून संरक्षण करणे, हीही कामे सरकार पार पाडीत असते. सार्वजनिक खर्चाबाबत बदलते मतप्रवाह आढळतात. अठराव्या-एकोणिसाव्या शतकांत इंग्लंड तसेच पश्चिम यूरोपमध्ये सरकारचे सर्वसाधारणपणे एकूण अर्थव्यवस्थेत हस्तक्षेप न करण्याचे धोरण होते.

प्रत्येक जण स्वतःचे हित जपणे जाणतो व त्यामुळे व्यक्तिहितातून एकूण समाजाचे हित साधले जाईल, या तत्त्वावर तेव्हा राज्यसंस्थेचा गाढा विश्वास होता. पण विसाव्या शतकात हे चित्र बदलले. आर्थिक विकास, सामाजिक न्याय अशा जबाबदाऱ्या पार पाडण्यासाठी सरकारी खर्च अटळ मानला जाऊ लागला आहे.

सामाजिक कल्याणाला जेव्हा प्राधान्य मिळाले, तेव्हा सरकारी खर्चास वाढते महत्त्व प्राप्त झाले. समाजवादी देशांच्या विकास कार्यक्रमांत सरकारी खर्चास मध्यवर्ती स्थान होते. सरकारी महामंडळे शासकीय उपक्रमांमार्फत विविध क्षेत्रांमध्ये अवाढव्य खर्च करीत असतात. स्वातंत्र्यानंतरच्या सुमारे चार दशकांच्या काळात भारतात ही गोष्ट प्राधान्याने केली गेली. येथील राज्य सरकारांनीही विविध कारणांव्दारे आपला खर्च सतत वाढता ठेवला आहे.

गेल्या काही वर्षांमध्ये व विशेषतः आर्थिक सुधारणांचा कार्यक्रम राबवला जात असताना सरकारी खर्चाबाबत पुन्हा सार्वत्रिक चर्चा होत आहे. विशेष करून खाजगीकरणाच्या आणि जागतिकीकरणाच्या कार्यक्रमांत सरकारला आपल्या खर्चाबाबत काही ठाम भूमिका घेता येईल का? याचे उत्तर बहुतांशी होकारार्थी आहे. शिक्षण-आरोग्य-घरबांधणी-पायाभूत सेवा व कितीतरी बाबी आजही अशा आहेत की, ज्यावर मोठा खर्च करीत राहणे समर्थनीय ठरते व त्यामुळे सार्वजनिक खर्च करणे, आजच्या आर्थिक संरचनेच्या काळातही सर्वत्र समर्थनीय ठरतो.

सैद्धान्तिक पार्श्वभूमी

वाढता सरकारी खर्च ही केवळ योगायोगाने घडून आलेली किंवा कोणत्या आर्थिक संकटातून निर्माण झालेली घटना नव्हे. त्याला असलेली तात्त्विक आणि सैद्धान्तिक बैठक यापूर्वी अनेक अभ्यासकांनी मांडली आहे. यात अ‍ॅडॉल्फ वॅगनर (१८३५ - १९१७) हा जर्मन अर्थतज्ज्ञ आघाडीवर होता. अर्थव्यवस्थेतील अभिवृद्घी आणि सरकारी कारभारातील-उपक्रमांतील वाढ यांचा सरळसरळ आणि स्पष्ट सहसंबंध त्यांनी दाखविला; किंबहुना या दोन्हींमध्ये सरकारी व्यवहारांमधील वाढ अधिक जलद असते, असेही त्याने मांडले. एकूण आर्थिक व्यवहारांमध्ये सार्वजनिक क्षेत्राचा सापेक्षतेने वाढता सहभाग म्हणजे वाढते प्रमाण असणार आहे, असे त्याला अभिप्रेत होते.

या घडामोडी मागील कारणेही त्याने स्पष्ट केली. उदा., त्याच्या मते सार्वजनिक खर्च वाढण्यामागील प्रमुख कारण म्हणजे कायदा-सुव्यवस्था, युद्ध यांवर होणारे खर्च. सततची युद्धसदृश परिस्थिती, देशातील सततची अस्थिरता व गुन्हेगारी यांमुळे या बाबींवरील खर्च विस्तारत जातो. या कामासाठी नवे आधुनिक व खर्चिक तंत्रज्ञान वापरावे लागते. खर्च विस्तारत जाण्यामागील दुसरे घटक म्हणजे, सरकारपुढील वाढत्या सामाजिक जबाबदाऱ्या. यामागे आरोग्य, शिक्षण, साक्षरताप्रसार, गरीब व अपंगांच्या कल्याणकारी योजना, जेष्ठ नागरिकांच्या कल्याणाचे प्रकल्प यांची व्यवस्था अशा गोष्टी आहेत. बालकल्याण, महिला कल्याण किंवा सार्वजनिक कल्याणाच्या इतर बाबी तिसऱ्या प्रकारात मोडतात.

वॅगनरच्या विश्लेषणानंतर इतरही अभ्यासकांनी यांसारख्या आणखी काही घटकांवर भर दिला आहे. जसे वाढती लोकसंख्या, लोकसंख्येची बदलती वयोगट संरचना (वृद्घ लोकसंख्येचे वाढते प्रमाण), लोकसंख्येतील वाढती नागरिकरणाची प्रवृत्ती (उदा., गामीण भागाच्या तुलनेने नागरी वस्तीतील पिण्याचे पाणी, रस्ते, सांडपाण्याची व्यवस्था यांवरील प्रचंड खर्च), किंमतवाढीला तोंड देण्यासाठी करावे लागणारे खर्च, पशासकीय सेवा व त्यांवर होणारे खर्च, सरकारी कर्जावरील व्याज आणि मुद्दलफेडीवर होणारे खर्च, सार्वजनिक क्षेत्रातील महामंडळांमधील मोठया गुंतवणुकी, अनेक बाबींवर दिल्या जाणाऱ्या सवलती आणि अनुदाने, विस्तारत जाणारी नोकरशाहीची उतरंड, सार्वजनिक क्षेत्र व नोकरशाहीतील अल्पउत्पादकतेमुळे आणि अकार्यक्षमतेमुळे होणारे वाढते खर्च, निवृत्तिवेतन आणि सामाजिक सुरक्षिततेवरील खर्च अशा कितीतरी बाबी सांगता येतील. लोकशाही मार्गाने राज्याचा गाडा हाकण्यासाठीही प्रचंड खर्च होतात. उदा., लोकशाहीचा अविभाज्य भाग असलेले संसद, न्यायसंस्था, निवडणुका यांवरील खर्च या शीर्षकाखाली येतात.

वरील भूमिकेला सर्वसाधारणपणे पुष्टी देणारा पण थोडा निराळा सिद्धान्त वाइजमन व पीकॉक यांनी १९६१ मध्ये मांडला. १८९० ते १९५५ या कालखंडातील इंग्लंडमधील सार्वजनिक खर्चाची सांख्यिकीय माहिती या दोघांनी जमा केली. त्यांच्या अभ्यासानुसार देशातील सार्वजनिक खर्चात वाढ होताना दिसते खरी, पण ती सरळ अखंडपणे न होता धक्का पद्धतीने व कमीजास्त प्रमाणात होते. तसे पाहता सार्वजनिक खर्च हा देशाच्या एकूण राष्ट्रीय उत्पन्नाच्या मर्यादेत बसविला जातो; पण सार्वजनिक गरजांचा दबाव वाढला व सरकारचे एकूण उत्पन्न अपुरे पडू लागले, तर सरकारला विविध मार्गांनी आपले खर्च वाढवून परिस्थितीला तोंड द्यावे लागते.

जरूर पडल्यास कर किंवा इतर मार्गाने उत्पन्न वाढवून त्यानुसार खर्च भागवावा लागतो. सार्वजनिक खर्चाचा कोणताही सिद्धान्त विचारात घेतला, तरी एक गोष्ट समाईक आहे व ती म्हणजे आधुनिक समाजव्यवस्थेत बाजारयंत्रणेमार्फत ज्या वस्तू वा सेवा पुरविल्या जात नाहीत; त्यांची व्यवस्था सरकारला मुद्दाम अन्य उपाय करून करावी लागते. या कारणासाठीच आरोग्य सेवा, शिक्षण, प्रदूषण नियंत्रण, संशोधन-विकास अशा गोष्टींवर सरकारचा वाढता खर्च अटळपणे होत असतो. अशा सेवांना मागणीही वाढत्या प्रमाणात असते.

उदा., विकास होत असताना जसजशी उत्पन्न पातळी वाढते, तशी शिक्षणाच्या सेवांची मागणी वाढते. विकासाच्या प्रगत टप्प्यांमध्ये संशोधन-विकास, व्यावसायिक शिक्षण, उच्च शिक्षण क्षेत्रांतील संस्थांचा विस्तार या गोष्टी होत असतात. त्यांना मुबलक पैसा लागतो. रूग्णालये, आरोग्याच्या सार्वत्रिक सेवा, जेष्ठ नागरिकांसाठी निवृत्तिवेतन, सामाजिक सेवांचा पुरवठा, नागरीकरण या सर्वांसाठी तरतूद करावी लागते.

बदलत्या सामाजिक-आर्थिक जीवनासाठी नवनवीन कायदे करणे, त्यांची अंमलबजावणी करणे, यांसाठीही सरकारला सतत मोठे खर्च करावे लागतात. उदयोगधंदे, शेती, संरक्षण, दूरसंचार अशा क्षेत्रांमध्ये नवे आधुनिक तंत्रज्ञान वापरण्यासाठी मोठे भांडवली खर्च होतात. त्यांची तरतूद सरकारला करावी लागते. उदारीकरण आणि जागतिकीकरणाच्या काळामध्ये सरकारकडून केल्या जाणाऱ्या सार्वत्रिक खर्चाचे स्वरूप थोडे बदलले आहे.

सरकारने स्वत: मोठया गुंतवणुकी करून सार्वजनिक उपकम चालविणे, हा विचार मागे पडत आहे. सार्वजनिक क्षेत्रातील उपक्रमांचे वेगाने खाजगीकरण होत आहे आणि त्यामुळे सरकारी खर्चाची दिशा आता साक्षरता प्रसार, शिक्षण, संशोधन, आरोग्य सेवा, रोजगारवाढीच्या योजना, गरिबी दूर करण्याच्या योजना यांकडे वळली आहे. त्यामुळे राजकीय-सामाजिक धोरणांमध्ये मूलभूत बदल जरी झाले, तरी वाढत्या सार्वजनिक खर्चाला पर्याय नाही, असा सरळ निष्कर्ष निघतो. सार्वजनिक खर्चात कपात करावी किंवा तो खर्च मर्यादित करावा, असा विचार मांडला जातो; पण असा खर्च अनुत्पादक असेल किंवा सार्वजनिक विचार न करता उधळपट्टीच्या स्वरूपात असेल, तर साहजिकच या मागणीचे समर्थन देता येते

अवाढव्य व सतत वाढत जाणाऱ्या सार्वजनिक खर्चाची तोंडमिळवणी कशी करावयाची, असाही प्रश्न उपस्थित केला जातो. सरकारच्या हाताशी असणाऱ्या करउत्पन्नातून आणि करेतर उत्पन्नातून हे खर्च सामान्यत: भागवले जातात. उत्पन्न, उत्पादन, मालमत्ता, सेवा यांवरील कर हे सरकारचे उत्पन्नाचे प्रमुख साधन असते. सार्वजनिक उपक्रमांमधील नफा, विदेशी गुंतवणुकी, व्याज, लाभांश असेही उत्पन्नाचे पारंपरिक मार्ग आहेत.

या सर्वांच्या बरोबरीने कर्ज उभारण्याचा मार्गही नेहमी स्वीकारावा लागतो. सार्वजनिक खर्चातून जास्तीत जास्त जनतेचे कल्याण व्हावे, समाजातील दुर्बल गटांना विकासात सामावून घेतले जावे, असा विचार यामागे नेहमी असतो. याच कारणामुळे किंमतवाढीचा मुकाबला करण्यासाठी केले जाणारे खर्च, बेकार भत्ता, निवृत्तिवेतन, जेष्ठ नागरिकांवर होणारे खर्च याचे टक्केवारी प्रमाण आता राष्ट्रीय उत्पन्नाच्या लेखांकनात वाढत जाताना दिसत आहे. विकसनशील देशांमध्ये शेतकरी-निर्यातदार-गरीब कुटुंब यांना उपदान (सबसिडी) या शीर्षकाखाली मोठा खर्च होतो व तो अनेक सामाजिक-राजकीय कारणांनी समर्थनीयही आहे.

सार्वजनिक खर्चाच्या प्रमुख प्रकारांत विकासात्मक खर्च आणि बिगर-विकासात्मक खर्च असे प्रकार मोडतात. विकासात्मक खर्चामध्ये नवे कारखाने, संयंत्रे यांची उभारणी, रस्ते, पूल, रेल्वेबांधणी यांचा समावेश होतो. व्याज, अनुदाने, उपदाने, प्रशासनावरील खर्च, संरक्षणावरील खर्च यांचे वर्गीकरण बिगर-विकासात्मक खर्चात केले जाते.

भारतात पंचवार्षिक योजनांच्या काळामध्ये अर्थातच विकासात्मक खर्च संख्यात्मक आणि सापेक्ष अशा दोन्ही प्रमाणात वाढत गेलेला आढळतो; परंतु बिगर विकासात्मक खर्चही दुर्लक्षणीय नाही. सन २००५-०६ याकाळात भारतात एकूण सार्वजनिक खर्चापैकी ४५% खर्च बिगर-विकासात्मक होता. उत्पादक आणि अनुत्पादक खर्च असेही वर्गीकरण होऊ शकते. रस्ते, कारखाने यांवरील खर्च उत्पादक, तर प्रशासन, न्याय, संरक्षण यांवरील खर्च अनुत्पादक मानले जातात. अर्थात एकूण सार्वजनिक हिताचा विचार करता अनुत्पादक खर्च कमी महत्त्वाचे आहेत असे मानून चालणार नाही. हस्तांतरणात्मक आणि बिगरहस्तांतरणात्मक असेही वर्गीकरण केले जाते.

निवृत्तिवेतन, बेकार भत्ता, व्याज हा हस्तांतरणात्मक सार्वजनिक खर्च होय. कोणत्याही वस्तू वा सेवेचे उत्पादन न होता सामाजिक हित ध्यानात घेऊन येथे रकमेचे हस्तांतरण केले जाते. भारतामध्ये सन १९८७-८८ नंतर सार्वजनिक खर्चाचे नवे वर्गीकरण मांडले गेले. त्यात योजना खर्च आणि बिगर योजना खर्च असे लेखांकन करण्यात आले. या दोन प्रकारांतही पुन्हा भांडवली खर्च व चालू खर्च असे उपवर्गीकरण दाखविले जाते.

भारतात सरकारी खर्च योजनाकाळात सातत्याने फुगत गेला आहे. त्यातही रोजच्या कारभारावरील चालू खर्च प्रचंड प्रमाणात व वेगाने वाढला आहे. बिगर विकासात्मक, बिगरयोजना खर्चातील वाढ बहुतांशी महसुली स्वरूपाची असते व त्या खर्चातून काही भांडवली क्षमता किंवा मत्ता तयार होत नाही. हे खर्च अटळ असले, तरी थोडेसे अनुत्पादक व वाया जाणारे खर्च मानले जातात. व्याज, उपदान, संरक्षण, कर्जफेड यांवर भारतात केंद्र सरकारचे मोठे खर्च होतात. हे खर्च नियंत्रणाखाली असावेत, त्यांचे एकूण राष्ट्रीय उत्पन्नाशी असलेले प्रमाण वाढता कामा नयेत, असे प्रयत्न होत असतात. राज्य सरकारांच्या बाबतीतही बहुतांशी असाच कल आढळतो

सार्वजनिक खर्च करत असताना काही मूलतत्त्वे पाळली जावीत, असे सुचवले जाते. यामध्ये सार्वजनिक खर्चास रीतसर मान्यता घेणे (उदा., संसदेची मान्यता), खर्च काटकसरीने केला जावा, खर्चातून काही निश्चित असा लाभ प्राप्त व्हावा व खर्च शक्यतो उत्पन्नातून असावा (म्हणजे तुटीच्या व्यवहारातून खर्च असू नये), अशी प्रमुख मूलतत्त्वे सांगितली जातात. ही मूलतत्त्वे किंवा खर्चातील कसोटयांचे तंतोतंत पालन होतेच असे नाही. उदा., भारतात मोठया प्रमाणावरील सार्वजनिक खर्च करताना कित्येक वर्षे तुटीच्या अर्थभरण्याचा आधार घ्यावा लागला. जेव्हा सरकारचे उत्पन्न मर्यादित होते व विकसनशील अर्थव्यवस्थेत विकास कामांवर प्रचंड खर्च करावे लागत असत, तेव्हा ही गोष्ट अपरिहार्यपणे करावी लागली.

सरकारकडून मोठया प्रमाणावर खर्च झाल्यावर त्याचे परिणामही अर्थव्यवस्थेत दिसून येतात. उदा., मंदीच्या काळामध्ये सरकारने रोजगार वाढवणारी उत्पादक कामे निवडून त्यांवर खर्च केला, तर मंदीमुळे होणारी घसरण थोपविता येते व गुंतवणूक, उत्पादन, उत्पन्न, बचती अशा साकलिक प्रकियेतून अर्थव्यवस्थेस उत्तेजन मिळू शकते. थोडक्यात सरकारी खर्च हा जसा विकासाला चालना देतो, तसा मंदीच्या विळख्यातून बाहेर पडण्यासाठी उपयोगी पडू शकतो.

भारतात सरकारने सार्वजनिक उपक्रमांमधून मोठे प्रकल्प उभारले व उत्पादन-समतोल आणि भौगोलिक विकास घडवून आणण्यास मदत केली. कोणत्या क्षेत्रात, कोणत्या कामासाठी किती खर्च करायचा, हे सरकारच्या हातात असल्याने अधिक न्याय्य व समतोल उत्पन्न विभाजनाचे साधन म्हणूनही सार्वजनिक खर्चाचा उपयोग होऊ शकतो. सार्वजनिक वित्तव्यवहारांमध्ये उत्पन्न हे लवचिक स्वरूपाचे असते, तर खर्च मात्र गरजेनुसार व परिस्थित्यनुसार करणे जरूरी असते. या कारणाने खर्चाचा सर्वांगीण व व्यापक विचार आवश्यक ठरतो.

लेखक - संतोष दास्ताने

स्त्रोत - मराठी विश्वकोश