स्थानिक स्वराज्य संस्थांच्या विकासाची वाटचाल

नुकतीच ७३ व ७४ व्या घटनादुरुस्तीला २५ वर्षे पूर्ण झाली आहेत. या पार्श्वभूमीवर महाराष्ट्र राज्य निवडणूक आयोग यांच्या संकल्पनेतून आणि विभागीय आयुक्त कार्यालय, डॉ. बाबासाहेब आंबेडकर मराठवाडा विद्यापीठ, जिल्हाधिकारी कार्यालय, जिल्हा परिषद आणि महानगरपालिका, औरंगाबाद यांच्या संयुक्त आयोजनातून दि. २२ जानेवारी २०१८ रोजी मराठवाडा महसूल प्रशिक्षण प्रबोधिनी येथे ‘लोकशाही, निवडणूक व सुशासन’ या विषयावर विभागीय परिषदेचे आयोजन करण्यात आले आहे. या निमित्ताने स्थानिक स्वशासनाच्या आजवरच्या वाटचालीचा संक्षिप्त आढावा घेणारा डॉ. भारत गोरे यांचा हा लेख. लेखक विवेकानंद महाविद्यालयात लोकप्रशासन विभागप्रमुख असून सदर परिषदेच्या आयोजन समितीचे सदस्य आहेत.

स्वावलंबी-स्वयंशासित अशा सक्षम स्थानिक संस्था म. गांधींचे स्वप्न होते. भारतासारख्या विशाल आणि अनेकार्थांनी विविधता असणाऱ्या देशात केंद्रित आणि लोकांपासून दूर असणारी कोणतीही शासनपद्धती हितावह असणार नाही याची जाणीव गांधीजींना होती. स्वातंत्र्यानंतर भारतात समुदाय विकास कार्यक्रम व राष्ट्रीय विस्तार सेवा या कार्यक्रमांच्या माध्यमातून विकासाचा नवीन अध्याय सुरु होणार होता. परंतु स्थानिक लोकांचा प्रतिसाद, पाठींबा अन् सहभागाच्या अभावी मोठ्या अपेक्षांनी राबवण्यात आलेल्या या कार्यक्रमांना अपयश आले. या योजनांचा पुनर्विचार करण्यासाठी, त्यांची मीमांसा करण्यासाठी केंद्रीय पातळीवर १९५७ साली बळवंतराय मेहता यांच्या अध्यक्षतेखाली एक समिती नियुक्त करण्यात आली. समितीने आपल्या शिफारशींमध्ये त्रिस्तरीय पंचायतराज आणि लोकशाही विकेंद्रीकरणाचा आग्रह धरत स्पष्टपणे नमूद केले की, सत्तेचे विकेंद्रीकरण तृणमूल स्तरावर पोचवणे गरजेचे आहे. राज्य सरकारने केवळ नियोजन, मार्गदर्शन व नियंत्रणाचे कार्य करावे कारण स्थानिक हितसंबंधांकडे लक्ष पुरवणारी, तसेच स्थानिक लोकांच्या अपेक्षा व आवश्यकताप्रमाणे पैसा खर्च होतो की नाही हे आवर्जून पाहणारी लोकांची प्रातिनिधिक अशी एक लोकशाही संस्था जोपर्यंत निर्माण होणार नाही व त्या संस्थेला पर्याप्त अधिकार व आर्थिक पाठबळ उपलब्ध करून दिले जात नाही, तोपर्यंत विकास कार्यक्रमांमध्ये सहभागी होण्यात लोकांना उत्साह वाटणे अशक्य आहे. परंतु या समितीच्या शिफारशी राज्यांना बंधनकारक न करता स्थानिक गरजा व परिस्थितीला अनुरूप आपापल्या राज्यातील स्थानिक स्वशासनाचे स्वरूप व संरचना ठरवण्याचे स्वातंत्र्य राज्यांना देण्यात आले. महाराष्ट्रात देखील तत्कालीन महसूलमंत्री वसंतराव नाईक यांच्या अध्यक्षतेखाली मेहता समितीच्या शिफारशींचा अभ्यास करून महाराष्ट्रातील पंचायतीराजबाबत सुधारणा सुचवण्यासाठी एक समिती नेमण्यात आली. या समितीच्या शिफारशींच्या आधारावर मुंबई ग्रामपंचायत अधिनियम, १९५८ आणि महाराष्ट्र जिल्हा परिषद व पंचायत समिती अधिनियम,१९६१ नुसार महाराष्ट्रात ०१ मे १९६२ रोजी पंचायत राज अस्तित्वात आले. ०२ ऑक्टोबर १९५९ रोजी राजस्थान व ०१ नोव्हेंबर १९५९ रोजी आंध्र प्रदेशात आधीच पंचायत राज व्यवस्थेची सुरवात करण्यात आली होती. मात्र, ज्या उत्साहात पंचायत राजची सुरवात झाली होती तो उत्साह फार काळ टिकला नाही. याला अनेक करणे होती. देशभरातील पंचायत राज व्यवस्थेत एकसूत्रीपणाचा अभाव होता. उदा. गोवा, केरळ येथे एकस्तरीय, आसाम, हरियाणा, तामिळनाडू, ओरिसा येथे द्विस्तरीय, महाराष्ट्र, पंजाब, राजस्थान येथे त्रिस्तरीय तर मध्य प्रदेश, गुजरात येथे चार स्तरीय पंचायत राज व्यवस्था अस्तित्वात होती. या पंचायतींच्या कार्यकाळात, अविश्वास ठरावात, निवडणूक पद्धतीत, राजकीय पक्षांच्या निवडणूक सहभाग, अधिकार-कार्यांत व इतर अनेक बाबतीत मोठी असमानता होती. शिवाय संघराज्य रचनेतच असणारी केंद्रीकरणाची प्रवृत्ती राज्यपातळीपर्यंत पोचली होती. स्थानिक सरकारांना कोणतेही राज्य शासन गांभीर्याने घेत नव्हते. परिणामी अधिकार-कार्ये-निधी-मनुष्यबळ यांचे हस्तांतरण करणे, स्थानिक पातळीवर आर्थिक उत्पन्नाच्या साधनांना प्रोत्साहन देणे, सहयोगी व्यवस्थांचे सक्षमीकरण करणे याबाबत मोठी उदासीनता निर्माण झाली. महाराष्ट्रासारख्या तुलनेने स्थानिक संस्था विकासात अग्रपंक्तीत असणाऱ्या राज्यात देखील १९७९ ते १९८९ असे दहा वर्ष पंचायत राज संस्थांच्या निवडणुकाच झाल्या नाहीत. थोडक्यात, या काळात पंचायती राज्याची स्थापना तर झाली होती मात्र यात ‘स्वराज्य’ संकल्पनेचा लवलेशही नव्हता. इत:पर, भारतीय लोकप्रशासन संस्थेच्या एका संपादित पुस्तकात, महाराष्ट्रापुरते बोलायचे झाल्यास, व्ही. एन. आलोक म्हणतात की, पंचायत राज अस्तित्वात आल्यानंतरच्या दीर्घ काळात महाराष्ट्राने १) जिल्हा नियोजन २) भूमिहीन कामगार, अल्प भूधारक व कारागीर ३) रोजगार हमी आणि ४) ल. ना. बोंगीरवार समिती (१९७०) आणि पी.बी. पाटील (१९८४) या स्थानिक संस्था पुनर्विलोकन व मूल्यमापन समितीच्या माध्यमातून सुधारणा व विकासासाठी केलेले प्रयत्न स्तुत्य होते. मात्र, अर्थातच या बाबी पुरेशा नव्हत्या.

७३ व ७४ वी घटनादुरुस्ती :

१९८९ साली राजीव गांधींच्या पुढाकारातून ६४ व्या घटनादुरुस्ती विधेयकाच्या निमित्ताने स्थानिक स्वशासन सक्षमीकरणाचा विचार लोकसभेत आला. पुढे अनेक अडथळ्यांच्या शर्यती पार करीत १९९२ साली ७३ व ७४ वे घटनादुरुस्ती विधेयक संसदेत संमत झाले. या विधेयकाद्वारे भारतीय संविधानातील नवव्या भागात कलम २४३ अंतर्भूत करण्यात आले. त्याचप्रमाणे संविधानात अकरावे आणि बारावे परिशिष्ट अंतर्भूत करून त्यात नमूद राज्य सरकारकडून पंचायत राज व नागरी स्वशासन संस्थांकडे हस्तांतरित करावयाच्या अनुक्रमे २९ व १८ विषयांचा उल्लेख करण्यात आला. या घटनादुरुस्तीमधील प्रमुख तरतुदी पुढीलप्रमाणे होत्या.

१) पंचायतराज संस्थांना विशेषतः ग्रामसभेला घटनात्मक दर्जा देण्यात आला. त्रिस्तरीय व्यवस्था विकसित करण्यात आली.

२) स्थानिक स्वशासन संस्थांचा कार्यकाल पाच वर्ष करण्यात आला. निवडणुका बंधनकारक करण्यात येवून, या निवडणुकांसाठी राज्य निर्वाचन आयोग स्थापण्याची तजवीज केली गेली.

३) स्थानिक शासनाच्या आर्थिक स्थितीचे अवलोकन करून त्यांना द्यावयाच्या निधीबाबत शिफारस करण्यासाठी राज्य वित्त आयोगाचे गठन करण्याचे निश्चित करण्यात आले.

४) वंचित, शोषित व दुर्बल घटक मुख्य प्रवाहात येण्याच्या दृष्टीने अनुसूचित जाती व अनुसूचित जमातींना त्यांच्या लोकसंख्येच्या प्रमाणात आणि महिलांसाठी किमान १/३ जागा राखीव ठेवण्यात आल्या.

५) जिल्हा नियोजन समितीची स्थापना करण्यात आली.

या घटनादुरुस्तीमधील तरतुदींची तंतोतंत आणि सकारात्मक दृष्टिकोनातून अंमलबजावणी झाली असती तर या संविधान संशोधनांचा उद्देश सफल झाला असता. मुळात स्थानिक स्वशासनांच्या विकास व सक्षमीकरणात राजकीय इच्छाशक्तीचा अभाव (Political Apathy) आणि प्रशासकीय अहंवाद (Administrative Egoism) हे दोनच मुख्य व महत्वाचे प्रश्न आहेत. या घटनादुरुस्त्यांचे महत्व आणि यश मर्यादित राहण्याच्या अन्य पूरक कारणांचे थोडक्यात विवेचन पुढीलप्रमाणे-

१) तरतुदी राज्यांना स्वीकारणे बंधनकारक नाही:

या घटनादुरुस्तीमधील तरतुदी या राज्य सरकारांना बंधनकारक नाहीत. त्यामुळे दुरुस्ती झाली तरी स्तर रचना, अधिकारांचे हस्तांतरण, उत्पन्नाच्या साधनांच्या तरतुदी तसेच याबाबतच्या अंमलबजावणीत एकवाक्यता राहिली नाही. उदा. आजपर्यंत महाराष्ट्रात पंचायतराजकडे प्रदत्त करावयाच्या २९ विषयांपैकी केवळ ११ विषय (ते देखील परिपूर्णपणे नाही) हस्तांतरित झालेले आहेत. राज्य शासनाच्या या सत्ताकेंद्री भूमिकेचा दूरगामी परिणाम असा झाला की केंद्र शासनही योजनांची अंमलबजावणी करण्यासाठी राज्याला टाळत असल्याची प्रवृत्ती वाढत आहे.

२) संसाधनांचा अभाव:

वरिष्ठ शासनांनी विकेंद्रीकरणाच्या तत्वानुसार स्थानिक शासनांना अनेक जबाबदाऱ्या व कर्तव्ये प्रदत्त केली मात्र, त्यांची पूर्तता करण्यासाठी आवश्यक आर्थिक व मानवी संसाधनांची तरतूद केली नाही. १९३५ च्या एका स्थानिक संमेलनात बोलताना सरदार वल्लभभाई पटेल म्हणाले होते की स्थानिक पातळीवर वित्तीय तरतूद न करता केवळ अधिकारांचे हस्तांतरण करणे मृत स्त्रीचा शृंगार करणे आहे. हस्तांतरित करण्यात आलेली कार्ये पार पाडताना प्रत्यक्ष अंमलबजावणीच्या पातळीवर आवश्यक असणारी मानवी तज्ञता व आर्थिक रसद सरकारे पुरवणार नसतील तर या योजना फलद्रूप होणारच नाहीत.

३) अधिकारी- पदाधिकाऱ्यांची मनोभूमिका :

स्व. यशवंतराव चव्हाण म्हणत की व्यापक लोककल्याणासाठी अधिकाऱ्यांनी ‘हो’ म्हणायला शिकले पाहिजे तर राजकीय पदाधिकाऱ्यांनी ‘नाही’ म्हणायला शिकले पाहिजे. राजकीय पदाधिकाऱ्यांकडे असणारा विशेषज्ञता व अनुभवाचा अभाव आणि प्रशासकांचा पूर्वग्रहदूषित व नकारात्मक दृष्टिकोन अनेकदा नवनवीन समस्यांना जन्म देतात. शासक व प्रशासक विकासाच्या रथाची दोन चाके आहेत आणि यांच्या सहकार्य–समन्वयातूनच विकास शक्य असतो. परंतु स्थानिक पातळीवर आज अधिकारी-पदाधिकारी, अधिकारी-अधिकारी तसेच पदाधिकारी-पदाधिकारी यांच्यात असणारे मतभेद अधिकच खुलेपणाने समोर येताना दिसत आहेत.

थोडक्यात, स्थानिक स्वराज्य संस्थांना मिळणारा निधी (Funds), कार्ये (Functions) आणि मनुष्यबळ (Functionaries) या तीन स्तरांवर मोठे असमाधान आहे. या समस्येच्या निराकरणासाठी राज्य शासनाने पुढाकार घेणे आवश्यक वाटत आहे.

आश्वासक प्रवाहाची सुरवात :

साधारणतः २०१० नंतर जागतिकीकरणाचे वारे अधिकच जोरात वाहू लागल्यानंतर लोककल्याणाची जबाबदारी एकट्यानेच पूर्णत्वास नेणे आर्थिक-प्रशासकीय मर्यादांमुळे अवघड आहे याची जाणीव शासनाला झाली. ७३ व ७४ व्या घटनादुरुस्तीलाही अनेक विचारकांनी त्या काळात नवीन आर्थिक धोरणाचे अपत्य म्हणून संबोधले होते ज्यामध्ये शासन ३ E’s (Efficiency, Effectiveness, Economic) च्या नावाखाली स्वतःच्या लोकांप्रत असणाऱ्या बांधीलकीपासून दूर जात असल्याचे सांगितले होते. आजही खाउजा धोरणाच्या दबावात सुशासन तत्वात अंतर्भूत ४ D (Decentralization, Delegation, Democratization & Debureaucratization) साठी शासन आग्रही असल्याचे सांगितले जाते.

अशा संदिग्धतेच्या पार्श्वभूमीवर स्थानिक स्वशासनाचा आढावा घेण्यासाठी आणि त्यात सुधारणात्मक विकास करण्यासाठी महाराष्ट्रात शासनाकडून सकारात्मक व लोकशाहीवादी दृष्टिकोनातून जाणीवपूर्वक प्रयत्न सुरु झाल्याचे दिसते. २०११ साली राज्य शासनाने स्थानिक पातळीवरील वंचित व दुर्बल घटकांना जोडण्यासाठी व शासन-प्रशासनात त्यांचा अधिकाधिक नागरी सहभाग वाढवण्यासाठी स्थानिक संस्थांच्या अधिनियमात सुधारणा करून महिलांचे आरक्षण ५०% पर्यंत वाढवले आहे. नुकताच शासनाने स्थानिक संस्थांतील लोकप्रतिनिधीप्रमुख थेट लोकांमधूनच निवडून देण्याचा धाडसी निर्णय घेतला आहे. जुलै २०१६ मध्ये स्थानिक संस्था अधिनियमात बदल व सुधारणा करण्यासाठी श्री. सुधीर ठाकरे यांच्या अध्यक्षतेखाली तज्ञ गट समितीची स्थापना करण्यात आली आहे. ही समिती पंचायत राज विभागांकरिता आगामी १० वर्षांसाठी पथदर्शी आराखडा तयार करीत आहे ज्यामध्ये ग्रामपंचायतींच्या स्वनिधी उत्पन्नात वाढ, पंचायतींना मनुष्यबळ, अधिकार विषय व कर्मचारी हस्तांतरण, राज्य निवडणूक तसेच राज्य वित्त आयोगांचे बळकटीकरण, लेख परीक्षण, सामाजिक अंकेक्षण व जिल्हा नियोजन समितींचे बळकटीकरण या विषयांचे सविस्तर विवेचन करणार आहे.

या व अशा लोकाभिमुख शासकीय पुढाकाराचाच एक भाग म्हणून ७३ व ७४ व्या घटनादुरुस्तीला २५ वर्ष पूर्ण झाल्याच्या पार्श्वभूमीवर राज्य निवडणूक आयोगाच्या संकल्पनेतून तसेच विभाग पातळीवरील स्थानिक स्वशासन संस्था आणि मुख्य शैक्षणिक केंद्रांच्या समन्वयातून लोकशाही, निवडणूक व सुशासन या विषयावर चर्चा व चिंतन करण्यासाठी परिषदांचे राज्यव्यापी आयोजन करण्यात येत आहे. या परिषदांच्या माध्यमातून वरिष्ठ पातळीवरील धोरणनिर्माते, स्थानिक पातळीवर प्रत्यक्ष कार्य अनुभव असणारे अधिकारी-पदाधिकारी आणि तटस्थ मुल्यांकन क्षमता असणाऱ्या संशोधकांच्या एकत्रीकरणातून एक संवादी प्रक्रिया सुरु करण्यात आलेली आहे. दि. २२ जानेवारी २०१८ रोजी औरंगाबादमध्ये ही परिषद मराठवाडा महसूल प्रशिक्षण प्रबोधिनी येथे नियोजित आहे. या परिषदेत स्थानिक स्वराज्य संस्था व शासनाच्या संबंधात तणाव निर्माण करणाऱ्या ३ F’s चे हस्तांतरण, स्थानिक स्वराज्य संस्थांकडून सर्वसमावेशक प्रशासन कसे शक्य करता येईल आणि निवडणूक सुधारणांची दिशा काय असावी या मुख्य विषयांच्या अनुषंगाने खुली चर्चासत्रे होणार आहेत. स्थानिक स्वराज्य संस्था, प्रशासन, अभ्यासक आणि नागरिकांसोबत विचारविनिमय करून सहभागी, सशक्त लोकशाही निर्माण करण्यासाठी प्रयत्न करण्याचा शासनाचा हा प्रयोग आश्वासकच म्हणावा लागेल!

-डॉ. भारत गोरे

माहिती स्रोत: महान्युज