भारतातील शेतसारा पद्धती

भारतातील शेतसारा पद्धती : समाजातील सार्वभौम सत्तेला म्हणजेच शासनाला जमिनीच्या उत्पन्नातील रास्त वाटा मिळाला पाहिजे, ही कल्पना प्राचीन काळापासून चालत आली आहे. जमिनीच्या उत्पन्नातील सरकारचा रास्त वाटा म्हणजेच शेतसारा. जमीन धारण करणाऱ्या प्रत्येक खातेदाराने शेतसारा किती दयावा, हे ठरविणे गुंतागुंतीचे आहे. शासन, जमीनमालक व जमीन कसणारा हे तीन घटक या संदर्भात महत्त्वाचे असून शेतजमिनीतून मिळणाऱ्या उत्पन्नातील काही हिस्सा शासनाला मिळाला पाहिजे, काही हिस्सा जमीनमालकाला मिळाला पाहिजे आणि त्याचबरोबर प्रत्यक्ष जमीन कसणाऱ्यालाही काही उत्पन्न राहिले पाहिजे. जमीनमालकाला दिल्या जाणाऱ्या हिश्श्याला ‘ खंड ’ असे म्हणतात.

सर्व जमिनीचा अंतिम मालक शासन हेच असल्याने त्यासाठी शासनाला मिळणारा शेतसारा खंडाच्या प्रमाणात घेण्याची पद्धत आहे. शेतीच्या उत्पन्नातून उत्पादनखर्च वजा जाता जो वाढावा राहील, त्यातला एक भाग असे शेतसाऱ्याचे स्वरूप असले पाहिजे. भारतात शेतसारा आकारणीसाठी विविध प्रदेशांत भिन्न पद्धती प्रचलित होत्या. प्राचीन काळी एकूण उत्पादनाच्या (ग्रॉस प्रॉडक्ट) १/६ किंवा तत्सम प्रमाणात सारा ठरविला जाई.

कौटिल्याच्या अर्थनीतीनुसार प्राचीन काळी हिंदू राजे जमिनीच्या उत्पन्नापैकी १/६ रक्कम वस्तूंच्या किंवा रोख रकमेच्या स्वरूपात शेतसारा म्हणून घेत असत. हीच पद्धत भारतात ब्रिटिश राजवट सुरू होईपर्यंत प्रचलित होती. अलाउद्दीन खल्जीने हा हिस्सा उत्पन्नाच्या ५० टक्क्यांपर्यंत वाढविला,तर मुहम्मद तुघलकाने शेतसारा उत्पन्नाच्या १/१० ते १/११ पर्यंत खाली आणला. शेतसारा उत्पन्नाच्या प्रमाणात वसूल न करता जमिनीची मोजणी, वर्गीकरण करून तिच्या प्रतवारीप्रमाणे व सरासरी उत्पन्नाच्या आधारे ३३ टक्क्यांपर्यंत वसूल करण्याचे धोरण शेरशाहने ने (कार. १५३८-४५) आखले. अकबराने शेरशाहच्या राजस्व धोरण व प्रशासनाच्या धर्तीवर शेतसाऱ्याची आकारणी केली. केवळ वेगवेगळ्या प्रदेशांतील सरासरी किंमतीनुसार धान्याच्या स्वरूपात दर न ठरवता रोखीच्या स्वरूपात दर-आकारणी केली. नंतरच्या मोगल राजवटीत राज्याचा हिस्सा उत्पन्नाच्या अर्धा इतका वाढविण्यात आला.

मलिक अंबरने मलिकंबरीधारा’ व्यवहारात आणली. त्यामुळे जमीनमहसुलाच्या बाबतीत अनेक सुधारणा झाल्या. पेशव्यांनी जुन्याच पद्धतीने शेतसारा आकारण्याचे धोरण अवलंबिले. ब्रिटिश अंमल स्थिर होताना बिटिशांनी मुख्यतः कायमधारा पद्धती बिहार, बंगाल, ओरिसा या भागांत, तर तात्पुरता सारा पद्धत इतर प्रदेशांसाठी निश्चित केली. शेतसारा वसूल करण्याचा अधिकार जमीनदारांना देण्यात आला. प्रत्येक शेतकऱ्यावरील सारा परंपरेनुसार कायम करण्यात आला.  लॉर्ड कॉर्नवॉलिस (कार. १७८६-९३) गव्हर्नर जनरल असताना १७९३ मध्ये ही पद्धत सुरू झाली.

कायमधारा पद्धतीत शेतसाऱ्याच्या १०/११ भाग सरकारकडे जमा करायचा व १/११ भाग जमीनदाराने घ्यावयाचा, असे निश्चित करण्यात आले होते. तात्पुरता सारा पद्धतीत त्या प्रदेशात उत्पन्न होणाऱ्या प्रमुख पिकांचे दर एकरी उत्पादन,  शेतमालाच्या किंमती, जमिनीची खंडाने द्यावयाची व विक्रीची किंमत; तसेच उत्पादनाचा सरासरी खर्च या गोष्टी लक्षात घेऊन १५ ते ४० वर्षांसाठी आकारणी केली जावी, अशी तरतूद होती.

तात्पुरता सारा पद्धतीनुसार जमीनदार, मालगुजार वगैरे मध्यस्थांबरोबर करार करण्यात येत असत. आग्रा, अयोध्या, पंजाब या भागांत एका जमीनदाराऐवजी एकूण खेडेगावाकडून एकत्रित रीत्या सारा वसुली करण्याची महालवारी पद्धत रूढ झाली. शिवाय काही प्रदेशांत प्रत्यक्ष रयतेबरोबर, म्हणजे खातेदाराबरोबर करार करण्यात आले. ही रयतवारी पद्धती प्रथम मद्रासमध्ये (चेन्नई) सुरू करण्यात आली. यात उत्पादन क्षमतेनुसार जमिनीचे वर्गीकरण केले जाई.प्रत्येक वर्गातील जमिनीतील उत्पादनाची सरासरी काढली जाई. त्याआधीच्या वीस वर्षांतील सरासरी किंमतीनुसार त्या उत्पादनाचे रूपया-पैशांत मूल्य ठरविले जाई; किंवा शेतकऱ्याला सुटणाऱ्या निव्वळ उत्पन्नातील जास्तीत जास्त पन्नास टक्के शेतसारा घेतला जाई.

निव्वळ उत्पन्न ठरविताना उत्पादन-खर्चाबरोबर बाजारभावातील हंगामी-चढउतारांचाही विचार होई. परिणामतः प्रत्यक्षात सारा आकारणी पन्नास टक्क्यांपेक्षाही कमी झाली होती. मुंबई इलाख्यात मुख्यतः हेच तत्त्व स्वीकारल्याचे आढळते. येथे सारा निश्चितीचे काम १८२४ ते १८२८ यांदरम्यान सुरू झाले. निव्वळ उत्पन्नाच्या पंचावन्न टक्के सारा ठरविण्यात आला. त्याचा रयतेवर फार मोठा भार पडला. रयतेला न विचारता सारा-आकारणी केल्यामुळे ती बेजार झाली. १८७५ मध्ये झालेल्या दंग्याचे ते एक कारण होते. यासाठी १८७९ मध्ये ‘ लँड रेव्हेन्यू कोड ’ तयार करण्यात आले. सर्वसाधारण आर्थिक परिस्थिती लक्षात घेऊन खंडाच्या ठराविक पमाणात सारा आकारावा, हे तत्त्व ठरविण्यात आले. त्या संहितेत १९३९ च्या दुरूस्तीने खंडाची रक्कम हाच सारा-आकारणीचा आधार मानण्यात आला.

पूर्वी खंडाची रक्कम जबरदस्त असल्याने शेतसाराही अन्यायकारक पातळीपर्यंत वसूल केला जात असे. जेव्हा कूळकायदा अंमलात आला, तेव्हा खंडाची कमाल मर्यादा ठरविण्यावर लक्ष दिले गेले. त्यामुळे सारा-आकारणीसाठी त्याचा आधार घेता येणार नाही, असा विचार पुढे आला. उत्पादनखर्च वजा केल्यानंतर जो निव्वळ वाढावा रहात असे, तो सारा आकारणीला आधार मानावा, असा ठराव काही प्रदेशांत झाला. कोणतेही तत्त्व प्रत्यक्षात राबविताना ते प्रशासनास क्लिष्ट आणि गुंतागुंतीचे वाटे. या अडचणींचे एक निराळे स्वरूप असे, की देशातील शेकडो संस्थानांत शेतसाऱ्यासाठी कोणतीही शास्त्रशुद्ध अशी एकजिनसी पद्धती ठरविण्यात आली नव्हती. गरजेनुसार व लहरीनुसार तेथे सारा-आकारणी होत असे. शेतसाऱ्यावर वेगवेगळ्या प्रदेशांत स्थानिक निधी, कर, उपकर असे जादा कर कमीअधिक प्रमाणात लादले गेले. या सर्व परिस्थितीचा विचार करून ‘ कर चौकशी आयोगा’ ने (१९५३-५४) काही शिफारशी केलेल्या आहेत.

भारतात सर्व राज्यांना मिळून दरवर्षी सु. ७० कोटींचे उत्पन्न शेतसाऱ्यातून मिळते. त्यामुळे गुंतागुंत टाळण्यासाठी शेतसारा रद्द करावा, ही सूचना स्वीकारता येत नसल्याचे मत कर चौकशी आयोगाने नोंदविले. उलट, एकूण शेती-उत्पन्नाच्या जेमतेम एक ते दीड टक्का शेतसाऱ्याच्या रूपाने उपलब्ध होतो व शेती उत्पन्न आयकरातूनही वगळले आहे. अशा स्थितीत शेतसाऱ्यापासून वाढत्या प्रमाणात सरकारला उत्पन्न मिळत राहील. अशा रीतीने त्याची पुनर्रचना करावी, अशी मुख्य शिफारसही आयोगाने केली. सारा-आकारणीचे सध्याचे वेगवेगळे प्रकार बदलून सर्वत्र एकच पद्धती रूढ करावी. त्यासाठी पायाभूत ढाचा (बेसिक पॅटर्न) विकसित केला जावा.

रयतवारी पद्धत ही त्यांतल्या त्यांत चांगली पद्धती आहे; पण तीतही काही बदल केले जावेत. पूर्वीच्या वीस वर्षांतील किंमतीतील बदलानुसार शेतसाऱ्यात किती वाढ करायची, याचे नियम करण्यातयावेत त्या नियमानुसार सारा-आकारणीचेप्रमाणीकरण (स्टँडर्डायझेशन ऑफ असेस्मेंट) करण्यात यावे. त्यानंतर विशिष्ट मुदतीनंतर फेरआकारणी करण्यात यावी. शेतमालाच्या किंमतीत घट झाली, तर आकारणीत त्यापेक्षा जास्त प्रमाणात घट व्हावी, अशा पद्धतीने फेरआकारणी व्हावी. शेती उत्पन्न व बिगरशेती उत्पन्न हा फरक हळुहळू रद्द करण्यात यावा. शेतकऱ्याला न्याय मिळेल व सरकारलाही उचित उत्पन्न मिळेल, अशा रीतीने पाणीपट्टी घेतली जावी; तसेच ज्या प्रदेशात विकास योजनांचा फायदा शेतीला पुरेशा प्रमाणात होतो, त्या पदेशात सुधारणा कर (बेटरमेंट लेव्ही) बसविण्यात यावा, या आयोगाच्या मुख्य शिफारशी होत.

सुयोग्य अशा शेतसारा आकारणीचे निकष पुढीलप्रमाणे सांगता येतील

1. कसणाऱ्या शेतकऱ्यावर वाजवीपेक्षा जास्त कर पडू नये.
2. वाढत्या किंमतींच्या प्रमाणात शेतसाऱ्याचे उत्पन्न वाढत रहावे.
3. शेतीला साहाय्यक ठरणाऱ्या विकास योजनांमुळे जे उत्पन्न वाढेल त्यातील काही हिस्सा शासनाला मिळावा.
4. शेतकऱ्याने स्वतः केलेल्या सुधारणांचा फायदा शेतकऱ्यालाच मिळावा.
5. शेतसारा आकारणी व वसुलीची पद्धती सोपी, सुटसुटीत व कमी खर्चाची असावी.

भारतात शेती हा राज्याकडे सोपविलेला विषय आहे. राज्यांच्या करउत्पन्नात मुख्यतः मालमत्ता, वस्तू व उत्पन्नावरील करांचा समावेश होतो. यांपैकी राज्यांना मालमत्तेवरील करांपासून जे उत्पन्न मिळते, त्यांतील महत्त्वाचा भाग शेतसारा असतो. देशातील सर्व राज्यांना २०००-२००१ मध्ये मालमत्ता करापासून १२,२५० कोटी रूपये मिळाले. त्यात शेतसाऱ्याची रक्कम १,७०० कोटी रूपये होती. मालमत्ता करउत्पन्नात स्वातंत्र्यानंतरच्या पन्नास वर्षांत सु. १६० पटींनी वाढ झाली; परंतु शेतसाऱ्याचे सरकारचे उत्पन्न केवळ ३५ पटींनीच वाढले. शेतसाऱ्यापासून मिळणारे सरकारचे उत्पन्न अत्यंत मंद गतीने वाढत असल्याचे यावरून स्पष्ट होते. भारतातील शेतसाऱ्याचे राज्यवार दर भिन्न आहेत.

सध्या हे दर जमिनीची किंमत, जमिनीतून मिळणाऱ्या उत्पन्नाची किंमत, एकूण उत्पादनाची नगसंख्या यांवर अवलंबून आहेत. शेतसाऱ्याचे दर साधारणपणे ३०-४० वर्षांसाठी निश्चित केले जातात. त्यामुळे दर निश्चितीमध्ये कमालीचा ताठरपणा जाणवतो. असे असले तरी, टंचाई व दुष्काळाच्या वर्षांमध्ये शेतसारावसुली स्थगित ठेवण्याचाही प्रघात असल्याचे दिसून येते. शेतजमिनीच्या मूल्यांवर किंवा आकारमानावर शेतसारा आकारणे प्रशासनास सोपे असते; परंतु त्यामुळे गरीब शेतकऱ्यांवर अधिक बोजा,तर श्रीमंत शेतकऱ्यांवर तुलनेने कमी बोजा पडतो.

शेतीच्या उत्पन्नातून शेतकऱ्याच्या हातात जी रोख रक्कम रहाते, तीतून तो शेतसारा भरणार असल्याने ती रक्कम किती असावी, तसेच त्याची कर भरण्याची कुवत किती या बाबींचा विचार क्वचितच केला जातो. साहजिकच शेतसारा अन्यायकारक असल्याची टीका होत रहाते. कोणत्याही करयोजनेत अंगभूत अशी लवचिकता असावी, करउत्पन्न कालांतराने आपोआप वाढावे, त्यातून समानता प्रतीत व्हावी, विषमता कमी होण्यास मदत व्हावी, अशी अपेक्षा असते; परंतु सध्याची शेतसारा आकारणी पद्धत या निकषास उतरत नाही. १९९१ नंतरच्या नवीन आर्थिक धोरणांचा व आर्थिक पुनर्रचनांचा अंमल होताना शेतसाऱ्याचे स्वरूप आमूलाग बदलून ते शेतकऱ्यांच्या उत्पन्नाशी निगडित ठेवण्याच्या दिशेने सुधारणा होणे कमपाप्त व आवश्यक असे आहे.

संदर्भ : 1. Dutt, Romesh, The Economic History of India, 2 Vols., Delhi, 1960.

2. Government of India, Report of the Taxation Enquiry Commission (1953-54), New Delhi.

3. Nanavati, M. B.; Anjaria, J. J. The Indian Rural Problem, Bombay, 1970.

लेखक - संतोष दास्ताने

स्त्रोत - मराठी विश्वकोश