वित्त आयोग

वित्त आयोग : (फायनॅन्स कमिशन). संघराज्य पद्धतीत घटकसत्तांमध्ये वित्तीय तोल राखण्यासाठी काही व्यवस्था करावी लागते. भारत हे संघराज्य असल्यामुळे भारतात अशी व्यवस्था भारतीय संविधानाच्या कलम २८० नुसार वित्त आयोगाच्या रूपाने करण्यात आली आहे. सामान्यतः दर पाच वर्षांनी वित्त आयोग नेमला जावा, अशी ही तरतूद आहे. तथापि राष्ट्रपतींना आवश्यक वाटल्यास पाच वर्षांच्या कालावधीपूर्वीही नवा वित्त आयोग अस्तित्वात येऊ शकतो.

ह्या आयोगात अध्यक्ष धरून पाच सदस्य असतात. सदस्यांच्या निवडीसाठी अर्हता काय असावी व हे सदस्य कशा प्रकारे निवडले जावेत हे संसदेला कायद्याद्वारे निर्धारित करता येईल,असे भारतीय संविधानाच्या कलम २८० (२) मध्ये नमूद करण्यात आले आहे. १९५५ मध्ये ह्या संदर्भात संमत झालेल्या एका कायद्यानुसार वित्त आयोदाचे अध्यक्ष आणि सदस्य ह्यांच्या अर्हतेबाबत काही निश्चित तत्त्वे स्पष्ट करण्यात आली. त्यानुसार वित्त आयोगाचा अध्यक्ष हा सार्वजनिक जीवनातील अनुभव असणारा पाहिजे, तसेच आयोगाचा सदस्य हा उच्च न्यायालयाचा न्यायाधीश होण्याच्या पात्रतेचा असला पाहिजे, सरकारी वित्तव्यवहार व लेखापद्धती ह्यांचे त्याला ज्ञान हवे व प्रशासनाचा दीर्घनुभवही हवा आणि त्याला विशेषतः अर्थशास्त्राचे ज्ञान असले पाहिजे.

पहिला वित्त आयोग भारतीय संविधानाच्या प्रारंभापासून दोन वर्षाच्या आत स्थापन होईल, असे त्या संविधानाच्या उपर्युक्त कलम २८० मध्ये नमूद करण्यात आला. त्यानुसार पहिला वित्त आयोग १९५१ साली स्थापन करण्यात आला. १९९२ सालापर्यंत एकूण दहा वित्त आयोग झाले. प्रत्येक आयोगाचे अध्यक्ष आणि तो आयोगअस्तिवात आल्याचे वर्ष ह्यासंबंधीची माहिती खालील तक्त्यात देण्यात आली आहे.

वित्त आयोगाचे सदस्य म्हणून माजी न्यायमूर्ती, प्रशासक, बँकव्यावसायिक (बँकर्स), अर्थतज्ञ इत्यादींनी काम पाहिले आहे. बी. के. मदन, बी. एन्. गांगुली, दत्तात्रय गोपाळ कर्वे, भावतोष दत्त, डी. टी. लकडावाला, राजकृष्णा, बी. एस्. मिनहास अशा अर्थतज्ञांनी विविध वित्त आयोगांवर सदस्य म्हणून काम केले आहे.

भारतातील संघराज्यात्मक वित्तव्यवस्थेचा विकास

१८३३ साली ‘चार्टर ॲक्ट’ प्रमाणे भारतात ब्रिटिशांचा एकछत्री अंमल सुरू झाल्यापासून १८७० पर्यंत केंद्र व प्रांतांमधील वित्तीय संबंध हे संघराज्यात्मक वित्तव्यवस्थेच्या तत्त्वांना अनुसरून नव्हते. पुढे लॉर्ड मेयो यांनी प्रांतांना काही दुय्यम कार्ये सोपवून त्यासाठी काही ठराविक निधी त्यांना उपलब्ध करून दिला. १८७७ मध्ये लॉर्ड लिटन यांनी ठराविक निधीऐवजी काही विवक्षित उत्पन्नाच्या बाबी प्रांतांना दिल्या. १९०४ साली केंद्राच्या एकूण उत्पन्नापैकी काही प्रतिशत हिस्सा प्रांतांना देण्याचे व त्यात मागास प्रांतांना अधिक वाटा देण्याचे तत्त्व मान्य करण्यात आले. १९१९ च्या भारत सरकार कायद्याने वित्तीय बाबतीत प्रांतांना पूर्वीपेक्षा अधिक स्वायत्तता मिळाली, १९२० मध्ये मेस्टन निवाड्याद्वारे प्रांतांच्या करक्षमतेनुसार त्यांनी केंद्राला द्यावयाचा हिस्सा निश्चित करण्यात आला. केंद्र व राज्ये यांच्यात उत्पन्नाचे विभाजन करण्याबाबत विचार करण्यासाठी १९३१ मध्ये नेमलेल्या पील समितीने आयकराचे वाटप केंद्र व राज्यांमध्ये व्हावे व निगम कराचे उत्पन्न मात्र केंद्राने स्वतःकडे ठेवावे, असे सुचविले. आयकराचे वाटप प्रत्यक्षात कसे करावे हे ठरविण्यासाठी १९३२ मध्ये पर्सी समिती नेमण्यात आली. पुढे तर ऑटो नेमियर यांच्या अध्यक्षतेखाली नेमलेल्या समितीने प्रांतांची स्वायत्तता वाढवत असतानाच केंद्राची वित्तीय स्थिरता कशी कायम राहील, याचा विचार केला. आयकराचा निम्मा वाटा राज्यांना मिळावा, अशी महत्त्वाची शिफारस नेमियर यांनी केली.

१९३५ च्या भारत सरकार कायद्यान्वये वित्तीय संसाधनांचे वाटप प्रांत व केंद्र याच्या दरम्यान कशा प्रकारे व्हावे, ते निश्चित करण्यात आले. त्यानुसार वित्तीय संसाधनांची विभागणी−(अ) केवळ केंद्र सरकारच्या आधीन असलेली वित्तीय संसाधने, (आ) केवळ प्रांतिक सरकारांच्या उपयोगासाठी असलेली वित्तीय संसाधने, (इ) केंद्र सरकारने आकारावयाचे व जे केंद्रानेच गोळा करावयाचे; परंतु ज्यापासून मिळणारे सर्व उत्पन्न प्रांतांनाच मिळेल असे कर व (३) केंद्र सरकार व प्रांतिक सरकार यांच्यात विभाज्य असलेले कर-उत्पन्न अशी करण्यात आली. उपर्युक्त कर-उत्पन्न-विभाजनाची व्यवस्था ही स्वतंत्र भारताच्या संविधानाला मार्गदर्शक ठरली.

स्वातंत्र्यप्राप्तीनंतर राज्यांच्या सीमा व लोकसंख्या यांत बदल झाल्याने आर्थिक दृष्ट्या घटकराज्यांच्या उत्पन्नाच्या वाटपाबाबत फेरविचार करणे आवश्यक ठरले. घटना समितीने एन्. आर्. सरकार यांच्या अध्यक्षतेखाली नेमलेल्या तज्ज्ञ समितीने आयकर, ताग-निर्यात शुल्क व केंद्रीय उत्पादन कराच्या वाटपाबाबत काही सूचना केल्या व मुख्य म्हणजे ऑस्ट्रेलियाच्या ‘कॉमनवेल्थ ग्रँट कमिशन’च्या धर्तीवर भारतात वित्त आयोगाची स्थापना होईपर्यंत आणि फाळणीमुळे निर्माण झालेल्या परिस्थितीच्या पार्श्वभूमीवर केंद्र सरकार व घटकराज्यांच्या संबंधांत सुधारणा सुचविण्याच्या दृष्टीने १९४९ मध्ये सी. डी. देशमुख समितीची नेमणूक केली गेली. स्वातंत्र्यप्राप्तीपूर्वी नेमियर समितीने सुचविलेल्या शिफारशींशिवाय काही नवीन सुधारणा देशमुख समितीने सुचवावयाच्या होत्या. त्यानुसार त्या समितीने आयकरातील राज्यांचा वाटा व त्यांना द्यावयाची मदत-अनुदाने यांबाबत केलेल्या शिफारशी राज्यांचे समाधान करणाऱ्या नव्हत्या, तथापि प्राप्त परिस्थितीत केंद्राने त्या स्वीकारल्या.

एन्. आर्. सरकार समितीने सुचविल्याप्रमाणे ऑस्ट्रेलियातील कॉमनवेल्थ ग्रँट कमिशनचा अभ्यास करण्यासाठी भारत सरकारने बी. के. नेहरू व बी. पी. आडारकर या दोघांच्या समितीस ऑस्ट्रेलियाला पाठविले; त्यांनी दिलेल्या अहवालावर घटना समितीच्या बैठकांमध्ये चर्चा होऊन वित्त आयोगाच्या स्थापनेचा समावेश भारतीय संविधानात करण्यात आला व ‘फायनॅन्स कमिशन (मिसलेनियस प्रोव्हिजन्स) ॲक्ट १९५१’ नुसार पहिला वित्त आयोग १९५१ मध्ये स्थापन करण्यात आला.

वित्त आयोगाचे स्वरूप व कार्यपद्धती

संघराज्यात्मक वित्तव्यवस्थेला आधारभूत असलेली तत्त्वे व या व्यवस्थेची काही वैशिष्ट्ये यांद्वारे आयोगाचे स्वरूप व कार्यपद्धती निर्धारित होते.

संघराज्यात्मक वित्तव्यवस्थेतील विविध घटकांच्या बाबत कार्य क्षेत्राची असणारी विभागणी, केंद्र व राज्य यांच्यात सामायिक असणारी उत्पन्नाची काही साधने, केंद्राचे वित्तव्यवस्थेत असणारे वर्चस्व व त्यामुळे प्राप्त होणारा हस्तक्षेपाचा अधिकार, कर-आकारणीबाबत परस्पर-सहकार्य, घटनेचे सार्वभौमत्व इ. संघराज्यात्मक वित्तीय व्यवस्थेची काही प्रमुख वैशिष्ट्ये सांगता येतील. त्याचप्रमाणे या व्यवस्थेत स्वतंत्रता, समन्यायता, पर्याप्तता, हस्तांतरण इ. मार्गदर्शक तत्त्वे अनुस्यूत आहेत. स्वतंत्रतेच्या तत्त्वानुसार प्रत्येक घटकाला कर लावण्याचा, कर्ज उभारण्याचा व उत्पन्नातून खर्च करण्याचा पूर्ण अधिकार असतो. समन्यायतेच्या तत्त्वानुसार व संसाधनांचे वाटप होताना पक्षपात होऊ नये हे अभिप्रेत असते. पर्याप्ततेच्या तत्त्वानुसार वित्तीय साधनांपासून मिळणाऱ्या उत्पन्नात पुरेशी लवचिकता असावी, हस्तांतरणाच्या तत्त्वानुसार सधन घटकांकडील संपत्तीचा वाटा निर्धन घटकांकडे वितरित करावा, हे अपेक्षित असते.

संघराज्यात्मक वित्तव्यवस्थेच्या वरील स्वरूपामुळे वित्तीय समायोजनात काही अडचणी निर्माण होतात आणि वित्त आयोगासमोर त्या आव्हाने उभी करतात.

प्रत्येक घटकराज्याचा आकार, लोकसंख्या, भौगोलिक परिस्थिती, आर्थिक व सामाजिक प्रश्न हे विभिन्न असतात, त्यामुळे सर्व राज्यांना एकच एक समान वाटपाचे तत्त्व लावता येत नाही. अशा परिस्थितीत वित्तीय विभाजनाचा प्रश्न अत्यंत महत्त्वाचा ठरतो.

संघराज्यात्मक वित्तव्यवस्थेत केंद्राचा वरचष्मा असणे हे क्रमप्राप्त असल्याने केंद्राची उत्पन्नाची बहुतांशी साधने विपुल व लवचीक असतात; तशी ती राज्यांची नसल्याने केंद्राकडे आर्थिक शक्तीचे केंद्रीकरण होण्याची शक्यता असते.

विविध राज्यांतील प्रादेशिक असमतोलामुळे उत्पन्नाच्या न्याय्य वाटपाचा प्रश्न निर्माण होतो, त्यातच केंद्रस्थानी एका पक्षाचे व राज्यांमध्ये अन्य पक्षांची सरकारे सत्तेवर असल्यास संघर्षाचे प्रसंग निर्माण होण्याची शक्यता असते. असते.

उत्पन्न करांची विभागणी केंद्र व राज्यांमध्ये करण्यासाठी काही तत्त्वे ठरविली जातात. उदा. पहिले तत्त्व म्हणजे लोकसंख्या-तत्त्व. देशातील एकूण किती टक्के लोकसंख्या त्या राज्यात आहे, त्यानुसार त्या प्रमाणात वाटपयोग्य करनिधीची विभागणी ठरविणे. दुसरे म्हणजे संकलन-तत्त्व. एखाद्या राज्याने जितका कर गोळा केला असेल, त्या प्रमाणात त्या राज्यास एकूण निधीतून वाटा देणे. लोकसंख्या-तत्त्व सर्व राज्यांना साधारणपणे न्याय देणारे आहे. जास्त लोकसंख्या असणाऱ्याराज्यास स्वाभाविकपणे अधिक निधी यामार्फत मिळू शकतो. एखाद्या राज्याने भरपूर करनिधी गोळा केला, तर त्यालाही या सर्व यंत्रणेत प्रोत्साहन मिळावे म्हणून संकलन-तत्त्व वापरले जाते. उदा., महाष्ट्राची लोकसंख्या देशातील एकूण लोकसंख्येच्या जेमतेम १० टक्के आहे. तथापि एकूण उत्पन्न करापैकी सु. ४० टक्के वाटा महाराष्ट्रातून येतो. येथे जर फक्त लोकसंख्या-तत्त्व वापरले, तर महाराष्ट्र, पंजाब, गुजरात अशा राज्यांवर अन्याय होईल. जर संकलनानुसार निधी वाटायचा ठरवला, तर ओरीसा, बिहार, राजस्थान अशा राज्यांवर अन्याय होईल. कारण तेथील सापेक्षेतेने कमी दरडोई उत्पन्नामुळे तेथील करसंकलन कमी आहे, म्हणजे ज्यांना निधीची अधिक गरज आहे त्यांनाच नेमका कमी वाटा मिळेल. यांसाठी दोन्ही तत्त्वे एकाच वेळी वापरली जाऊन ही त्रुटी दूर करण्याचे प्रयत्न विविध वित्त आयोग करीत असतात.

केंद्र सरकार ज्या दोन करांचे (उत्पन्न कर व उत्पादन शुल्क) राज्यामध्ये वाटप करते, त्याचा वाढता भाग आता राज्यांना दिला जातो. उदा., पहिल्या वित्त आयोगानुसार देशातून जो एकूण उत्पन्न कर जमा झाला, त्याचा ५५ टक्के भाग राज्यांना वाटण्यात आला व ४५ टक्के भाग केंद्राने आपल्याकडे ठेवला. राज्यांना मिळणारे हे प्रमाण वाढून सातव्या ते नवव्या वित्त आयोगानुसार ते ८५ टक्के या सर्वाच्च पातळीस पोचले होते, ते दहाव्या आयोगानुसार ७७.५ टक्केपर्यंत खाली आले. उत्पादन शुल्कातील राज्यांचा वाटा मध्यंतरी कमी पातळीवर होता; पण तो दहाव्या आयोगानुसार ४७.५ टक्केपर्यंत ठेवण्यात आला आहे. सर्व राज्यांना समान न्याय देण्याच्या दृष्टीने लोकसंख्या तत्त्वास अधिक महत्त्व आहे. त्यानुसार तो वाटा ८० टक्केवरून वाढून ९० टक्केपर्यंत नेण्यात आला होता. उत्पन्न कराच्या वाटपयोग्य भागाचे प्रमाण वाढवण्यामागे अनेक कारणे सांगितली जातात. उदा., १९५९ नंतर निगम कर उत्पन्न करातून निराळा करण्यात आला. त्यामुळे वाटपयोग्य निधी कमी होऊ लागला. त्याची पूर्तता करण्यासाठी उत्पन्न कराचे अधिक प्रमाण राज्यांमध्ये वाटले जाऊ लागले.

उत्पन्न कराचे अधिक प्रमाण राज्यांमध्ये वाटले जाऊ लागले. उत्पन्न करावरील अधिभार हा एक वादाचा मुद्दा राहिला आहे. घटना कलम २७१ अनुसार अधिभाराचा वाटपयोग्य निधीत समावेश नाही. काही तात्पुरत्या कारणाने थोड्या काळापुरता हा अधिभार असावा, अशी अपेक्षा मागे पडून तो सु. ३४ वर्षे अस्तित्वात होता. १९९४-९५ मध्ये रद्द करण्यात आला. त्यामुळे सातव्या वित्त आयोगाने उत्पन्न कराच्या अधिक विभागणीची शिफारस केली होती. गेल्या सु. दहा वर्षात केंद्र सरकाने उत्पन्न करात अनेक सूट-सवलती जाहीर केल्या, त्यामुळे उत्पन्न कर सापेक्षतेने कमी गोळा झाला व त्याही कारणासाठी राज्य सरकारे वाढीव प्रमाणात वाटा मागत होती. आर्थिक उदारीकरणाचा जो कार्यक्रम राबवला जात आहे, त्यामुळे निगम करात आता वेगाने वाढ होत आहे हे खरे आहे; पण तो कर वाटला जात नाही व याही कारणासाठी उत्पन्न करातील वाढत्या वाट्याची सातत्याने मागणी होत असते. तसेच निगम करातही राज्ये वाटा मागत आहेत.

कायदा, सुव्यवस्था, विकासाच्या पायाभूत सोयी यांसाठी राज्यांना वाढता खर्च येतो. तो खर्च तसेच तूट भरून काढण्यासाठी उत्पादन शुल्काच्या वाढत्या वाटपाचीही मागणी केली जाते. पहिल्या आयोगाने फक्त तीन वस्तूंवरील उत्पादन शुल्काचे वाटप सुचवले होते. त्याची व्याप्ती पुढील आयोगांनी टप्प्याटप्प्याने वाढवत नेली. दहाव्या आयोगाने हे प्रमाण आता ४७.५ टक्क्यांपर्यंत नेले आहे. यातही नवव्या व दहाव्या आयोगांनी थोडी निराळी भूमिका स्वीकारली. ज्या राज्यांना केंद्राकडून निधी हस्तांतरित होऊनही त्यांची तूट कायम राहते, अशा राज्यांना नवव्या आयोगानुसार ४५ टक्क्यांपैकी ५ टक्के व दहाव्या आयोगानुसार ४७.५ टक्क्यांपैकी ७.५ टक्के निधी वाटण्याची शिफारस करण्यात आली. सर्व राज्यांना खऱ्याखुऱ्या गरजेनुसार रास्त मदत मिळावी, असा प्रयत्न यामागे आहे.

सार्वजनिक पैशाच्या वापरामागे कार्यक्षमता, उत्पादकता, वित्तीय स्वायत्तता, समन्याय अशा तत्त्वांचा विचार होतो. केंद्र व राज्ये यांचे वाढते खर्च, वाढती तूट यांच्या पार्श्वभूमीवर या तत्त्वांचा विचार करावयास हवा. नवव्या वित्त आयोगाच्या अहवालात या मुद्यांचा स्पष्ट उल्लेख आहे. अंदाजपत्रकातील महसुल भागातील वाढावा (वाढीव रक्कम) भांडवली तूट भरून काढण्यासाठी वापरला जावा, अशी रास्त अपेक्षा असते. पण भारतात १९८० नंतर महसुली खात्यावरही तूट दिसून येते. महसुली तुटीमुळे वित्तीय तुटही वाढत गेलेली आढळते. जर वित्तीय तूट अशीच वाढत गेली व त्याच्या मुळाशी असलेली महसुली तूट तितकीशी कमी झाली नाही, तर भांडवली गुंतवणुकीवर याचा परिणाम होऊ शकतो. यामुळे विकासाचा दर खुंटण्याची शक्यता असते. केंद्राने राज्यांकडे वळवण्याच्या निधीवरही काही मर्यादा आहेत. अशा सर्व गोष्टींचा वस्तुनिष्ठ, गतिमान व प्रगतिशील दृष्टीकोनातून विचार व्हावा, म्हणून नवव्या आयोगाने आदर्शवादी (नॉर्मिटिव्ह) धोरणात्मक भूमिका स्वीकारली. महसुली तूट कमी करून कालांतराने ती नष्ट व्हावी, केंद्राकडून राज्यांकडे येणारे निधी व राज्याराज्यांमध्ये उपलब्ध असणारे निधी यांबाबत पुनर्विचार केला जावा व वित्तीय शिस्तीचे वातावरण असावे, अशी या भूमिकेची पार्श्वभूमी आहे.

एखादे राज्य करमार्गाने व बिगर करमार्गाने किती निधी गोळा करू शकेल, याचा अंदाज बांधण्यासाठी नवव्या वित्त आयोगाने १९८९-९० हे पायावर्ष मानले. राज्यांचे उत्पन्न वार्षिक पाच टक्क्यांनी वाढेल आणि किंमती वार्षिक पाच टक्क्यांनी वाढतील, हे गृहीत धरून कर उत्पन्न वार्षिक ११.५ टक्क्यांनी वाढेल, असा अंदाज आयोगाने बांधला. १९९० ते १९९५ या वर्षाकरिता खर्च वार्षिक ७१ टक्के वाढेल; तथापि खर्च कमी जाऊन १९९५ सालापर्यंत महसुली तूट शून्यावर येईल. असेही आयोगाने मानले. राज्यांनीही वायफळ खर्च कमी करावा व अधिक कर उत्पन्न गोळा करावे, असा प्राथमिक धडा या आयोगाने दिला. या आयोगाचा अहवाल आणखी एका कारणाने क्रांतीकारक ठरतो. या आधीच्या आयोगांनी योजना खर्चाचा विचार केला नव्हता; परंतु नवव्या आयोगाने बिगर योजना खर्च आणि योजना खर्च असा दोन्हींचा विचार केला आहे. दहाव्या आयोगाने हाच विचार पुढे चालू ठेवला. वित्त आयोगांच्या या आदर्शवादी भूमिकेवर टीका झाली. जे कर प्रत्यक्षात हाती नाहीत ते वसूल झाले आहेत असे गृहीत धरून सर्व मांडणी करणे चुकीचे आहे, असे अनेक राज्यांनी प्रतिपादन केले. तथापि वित्तीय शिस्त आणणे, महसुली तूट शून्यावर आणण्याचा कालबद्ध कार्यक्रम व स्वतःचे उत्पन्न वाढवण्याचे राज्याचे प्रामाणिक प्रयत्न यांसाठी हे सर्व आवश्यक होते.

नवे निकष

वाटपयोग्य निधीच्या वितरणामध्ये केवळ लोकसंख्या-तत्त्व व संकलन-तत्त्व हे निकष अपुरे, एकांगी व प्रसंगी दिशाभूल करणारे आणि अन्यायाचे ठरू लागले होते. निधी-वितरणाचा सु. तीस वर्षे अनुभव घेतल्यावर नवी परिस्थिती आणि नवी आव्हाने दिसून आली व त्यासाठी नवनवीन निकषांची गरज भासू लागली. उदा., अपुऱ्या वित्तीय निधीच्या संदर्भात प्रत्यक्ष मागासलेपणाचा विचार व्हावा, ही भूमिका महत्त्वाची ठरू लागली. वित्तीय गरज भरपूर परंतु विकासाची क्षमता अपुरी, अशी परिस्थिती असू शकते. अशा राज्यांच्या बाबतीत केंद्राकडून मिळालेला निधी उत्पादक पद्धतीने वापरला जाईलच, असे नाही. तेव्हा निधी-वाटपाचे अनेक नवे निकष वापरण्याची गरज निर्माण झाली. चौथ्या व पाचव्या आयोगांनी असा व्यापक आणि प्रगतिशील विचार करण्यास सुरुवात केली व त्यानंतरच्या आयोगांनी तीच पद्धती पुढे चालू ठेवली.

वरील भूमिका एका उदाहरणाने स्पष्ट होईल. सातव्या आयोगाने गरिबीच्या प्रमाणावर आधारित एक निकष तयार केला. उत्पादन शुल्काच्या वाटपयोग्य निधीपैकी २५ टक्के निधी राज्याची किती लोकसंख्या दरिद्र्यरेषेखाली आहे, यावर अवलंबून ठेवण्यात आला. दारिद्र्य हे ऐतिहासिक, सामाजिक, पारंपारिक अशा अनेक कारणांनी निर्माण होते व राज्यांचे त्यावर थेट आणि प्रभावी नियंत्रण असू शकत नाही. यामुळे हा निकष पुढे आला, परंतु दारिद्र्यासंबंधीच्या विश्वसनीय माहितीचा अभाव आणि ती सांख्यिकी माहिती गोळा करण्याकरिता वापरण्यात आलेले बहुजिनसी निकष यांमुळे या भूमिकेवर तीव्र टीका झाली. आठव्या आयोगाने हा निकष सोडून दिला. तसेच सातव्या आयोगाने महसूल समानीकरण सूत्र मांडले; परंतु महाराष्ट्रासारख्या राज्यावर यामुळे अन्याय होऊ लागला. परिणामी आठव्या आयोगाने हे सूत्र रद्द करून नवा विस्तृत निकष तयार केला. देशातील सर्व राज्यांच्या उत्पन्नाची सरासरी दरडोई उत्पन्नपातळी मोजून, एका विशिष्ट पातळीवरील राज्यांना अमुक करातील वाटा मिळणार नाही व त्या पातळीखालील राज्यांना अमुक करातील वाटा मिळणार नाही व त्या पातळीखालील राज्यांना वाटा मिळेल, असा निकष पाचव्या आयोगाने सुचवला. तथापि या विचारातील दोषही चटकन ध्यानात आले. एक तर राज्याराज्यांच्या उत्पन्नाची काटेकोर समकालीन तुलना होऊन शकत नाही व दुसरे असे की, जी राज्ये या सरासरी रेषेच्या जेमतेम वर आहेत, त्यांच्यावर यामुळे घोर अन्याय होतो. सहाव्या व त्यानंतरच्या आयोगांनी हा निकष सोडून दिला. प्रत्येक आयोगाने बदलत्या परिस्थितीनुसार व पूर्वीच्या अनुभवांवरून नवनवीन निकष शोधून काढले आहेत.

नवव्या व दहाव्या आयोगांनी कोणते निकष वापरले, हे थोडक्यात पाहता येईल. पुढील तक्ता क्र. ३ मध्ये या आयोगांनी उत्पन्न कराचा जो वाटपयोग्य निधी आहे, त्याचे वितरण कोणकोणत्या तत्त्वांवर सुचवले आहे, ते दिले आहे.

तक्ता क्र. २ व ३ एकत्रित पाहता, काही निष्कर्ष स्वाभाविकपणे प्रतीत होतात. आठव्या आयोगापासून लोकसंख्या तत्त्वावरील वाटपाचे प्रमाण पूर्वीच्या ९० टक्क्यांवरून २२.५ टक्क्यांपर्यंत खाली आणण्यात आले व त्याच वेळी इतर निकष वापरण्यात आले. दहाव्या आयोगाने संकलन-तत्त्व पूर्णपणे बाजूला ठेवले. तक्ता क्र. ३ मध्ये दाखवल्याप्रमाणे उत्पन्न कराच्या राज्याराज्यांमधील वाटपासाठी नवे निकष वापरण्यात आले. उदा. अंतर-तत्त्व. १९७१ च्या लोकसंख्येनुसार या तत्त्वांचे मोजमाप केले जाते. सर्वांत जास्त दरडोई उत्पन्न असलेल्या राज्यापासून (पंजाब) संबंधित राज्यांचे दरडोई उत्पन्न जितके दूर असेल, त्याला लोकसंख्येने गुणून हे तत्त्व वापरले जाते. दहाव्या आयोगाने या तत्त्वावर सर्वाधिक भर दिला आहे. नवव्या आयोगाने राज्याचा मागासलेपणा मोजण्याचा एक संयुक्त निर्देशांक शोधून काढला. तिसऱ्याय तक्त्यात दाखविलेले क्र. ४ व क्र. ५ चे निकष दहाव्या आयोगाने बाजूला ठेवले व उलट आपले नवीन निकष सुचविले. उदा., क्षेत्रफळ तत्त्व विस्तृत क्षेत्रफळ असणाऱ्या३ राज्यास आपल्या सेवा सर्वदूर पुरविण्यासाठी अधिक प्रशासकीय खर्च करावा लागतो. अशा राज्यांना या तत्त्वामुळे सापेक्षतेने न्याय मिळावा, हे यात अभिप्रेत आहे.

वीजपुरवठा, परिवहन, दूरसंचार, शिक्षण, आरोग्य अशा पायाभूत सोयींच्या विकासासाठी दहाव्या आयोगाने खास तरतूद सुचविली आहे. जी राज्ये कर उत्पन्न वाढवण्याचे प्रामाणिक प्रयत्न करतात, त्यांना अधिक तरतूद मिळेल, असेही दहाव्या आयोगाने सुचवले आहे. राज्याच्या दरडोई कर उत्पन्नाचे दरडोई उत्पन्नाच्या गटाशी [एकूण चार गट केले जातात : (१) अधिक उत्पन्नाचा; पुढारलेला, (२) मध्यम, (३) किमान उत्पन्नाचा; मागासलेला, (४) सीमेलगतच्या डोंगराळ, मागासलेला व विशेष अडचणींचा] जे प्रमाण असेल, त्यानुसार करप्रयत्नाचा निकष ठरविला जातो. वाटपयोग्य उत्पादनशुल्क-निधीच्या वितरणासाठी आठव्या, नवव्या व दहाव्या आयोगांनी असेच नवे निकष सुचविले आहेत. उदा., यासाठी पहिल्या व दुसऱ्याआ आयोगाने लोकसंख्या-निकषानुसार अनुक्रमे १०० टक्के ९० टक्के निधी वाटावा, असे सुचवले होते. ते प्रमाण नवव्या व दहाव्या आयोगांनी अनुक्रमे २५ टक्के व १६.८४ टक्क्यांवर आणले आहे. अर्थातच याबरोबरीने अनेक आयोगांनी नवे निकष वेळोवेळी अंमलात आणले आहेत.

केंद्र-राज्य संबंधांमध्ये समतलीय न्यायाकडेही वित्त आयोगांनी लक्ष दिले आहे. उदा., देशातील उच्च उत्पन्न गटातील (गुजरात, हरयाणा, महाराष्ट्र, पंजाब) राज्यांना उत्पन्न कर व उत्पादन शुल्क निधीतून आता घटता वाटा मिळत आहे. सहाव्या आयोगानुसार असलेले१८.५२ टक्क्यांचे हे प्रमाण सातत्याने घटून दहाव्या आयोगानुसार ते १२.८७% झाले आहे. याउलट कमी उत्पन्न गटातील राज्यांना एकूण वितरणापैकी ४३.४% सहावा आयोग) असलेला वाटा वाढून तो ४९% झाला आहे (दहावा आयोग).

सहायक अनुदाने

राज्यघटनेच्या सातव्या परिशिष्टानुसार जी केंद्र व राज्य विषयांची यादी आहे, तिच्यातील राज्यांच्या अखत्यारीतील विषय तुलनने अलवचीक स्वरूपाचे आहेत. वाढत्या उत्पन्नांबरोबर व उत्पादनांबरोबर केंद्र सरकारच्या कर उत्पन्नांमध्ये आपोआप, जलद गतीने व निश्चितपणे वाढ होते; पण राज्यांचे कर उत्पन्न तितक्या वेगाने वाढत नाही. ते कित्येक बाबतींत ताठर स्वरूपाचे, स्थितिशील व घटतेही आढळते. दुसऱ्या बाजूंस राज्यांचा कायदा, सुव्यवस्था व विकास कार्यक्रमांवरील खर्च मात्र वेगाने वाढतो. ही दरी भरून काढण्यासाठी करवाटपाबरोबरच घटना कलम २७५ नुसार सहायक अनुदानांची तरतूद आहे. ही अनुदाने दर आयोगानुसार सातत्याने फुगत चालली आहेत व तरीही राज्यांना महसुली तूट सहन करावी लागत आहे. पहिल्या सहा आयोगांनी वाढती सहायक अनुदाने दिली; पण नंतरच्या आयोगांनी करवाटपावर भर दिला. तरीही अनुदानांमुळे बिगर योजना महसुली तूट भरून येण्यास मदत झाली. राज्यांकडे हस्तांतरित होणाऱ्या  एकूण निधीमध्ये सहायक अनुदानांचे टक्केवारी प्रमाण सातत्याने कमीजास्त होताना आढळते. पाचव्या आयोगानुसार हे प्रमाण एकूण संघराज्यीय हस्तांतरणात १५.८% होते. सहाव्या आयोगानुसार २५.१%, सातव्या आयोगानुसार ७.५%, आठव्या आयोगानुसार ६.७%, नवव्या आयोगानुसार १७.१%, तर दहाव्या आयोगानुसार ते ९% होते.

केंद्राकडून कर्जे

केंद्राकडून राज्यांना वाढती कर्जे दिली जातात हे एकीकडे खरे आहे; पण दुसऱ्या दृष्टीकोनातून पाहता वित्तीय शिस्तीच्या तत्त्वात ही फुगत गेलेली कर्जे तितकीशी बसत नाहीत. मात्र कर्जांमुळे राज्यांमध्ये अनेक भांडवली गुंतवणुकींना मदत झाली आहे. उदा., पाटबंधारे योजना, शेतीविकास, घरबांधणी इत्यादी. याही मार्गाने अर्थातच केंद्राचा राज्यांवर वचक व वरचष्मा राहतो, तर उलटपक्षी राज्याचे केंद्रांवर अवलंबून राहणे वाढते, असेही म्हणता येईल.

पर्यायी शिफारशी

दहाव्या वित्त आयोगाने तेराव्या प्रकरणामध्ये एक पर्यायी व्यवस्था सुचवली आहे. केवळ उत्पन्न कराचे व उत्पादन शुल्काचेच वाटप न करता, केंद्राने बसवलेल्या व गोळा केलेल्या सर्वच करांचे वाटप करावे, अशी भूमिका येथे मांडण्यात आली आहे. उत्पन्न कर किंवा उत्पादन शुल्क गोळा करावयाचे व त्याचा मोठा भाग राज्यांना वाटावयाचा, या सर्व व्यवहारात केंद्राला काही प्रयोजन राहत नाही. सर्व कर वाटपयोग्य ठेवल्याने राज्यांना अधिक वाटा मिळेल. निगम कर किंवा उत्पन्न करावरील अधिभाराबाबत राज्यांची जी जुनी मागणी आहे, ती यातून आपोआप पूर्ण होईल. ही नवी पद्धत अंमलात येण्यासाठी योग्य ती घटनादुरुस्ती आवश्यक आहे. १९९१ च्या करसुधारणा समितीनेही अशा प्रकारची सूचना केली होती. दहाव्या आयोगाने वेगळ्या स्वरूपात अशी मागणी करून, या वादास पुन्हा चालना दिली आहे.

निष्कर्षात्मक अभिप्राय

केंद्र व राज्ये यांच्यामधील वित्तीय संबंधांचा तोल साधणे व गतिमान परिस्थितीतील नवी आव्हाने स्वीकारणे हे काम राज्यघटनेच्या चौकटीत राहून वित्त आयोगाने बजावले आहे. काही राज्यांनी दर पाच वर्षांनी वित्त आयोग नेमण्याऐवजी तो कायमस्वरूपी आयोग असावा, असे सुचविले आहे. कारण त्यामुळे स्वेच्छापूर्वक व तदर्थ तत्त्वांवर हस्तांतरण करावे लागणार नाही. परंतु सध्याच्या परिस्थितीत नवनवीन सदस्यांच्या अनुभवांचा फायदा घेऊन आयोग लवचीक पद्धतीने आपल्या शिफारशी करू शकतो. वित्त आयोग व नियोजन आयोग (फ्लॅनिंग कमिशन) या दोन संस्थांच्या सह-अस्तित्वाबाबतही विवाद उत्पन्न केला जातो. वित्त आयोग हे वैधानिक मंडळ आहे व त्याच्या शिफारशी सरकारला निवाडा स्वरूपाने अनिवार्यपणे स्वीकाराव्या लागतात. नियोजन आयोगाच्या शिफारशी स्वीकारणे शासनास बंधनकारक नसते. वित्त आयोग बिगर योजना निधीचा विचार करतो, तर नियोजन आयोग योजना निधीचा विचार करतो. मात्र या दोन आयोगांमध्ये परस्परसामंजस्य असावे, हे अपेक्षित आहे.

प्रत्येक राज्याचा महसूल व त्याचा विनियोग ह्यासंबंधीची माहिती वित्ती अयोग त्या त्या राज्याकडून मिळवितो; त्या माहितीची छाननीही काही वाजवी गृहीतकांच्या आधारे करतो. प्रत्येक राज्याच्या वित्तीय तुटीचे नेमके, वास्तव चित्र समोर उभे रहावे ह्यासाठी वित्त आयोगास हे करावे लागते. ह्या कामात वित्त आयोगास मदत करण्यासाठी एक स्थायी स्वरूपाचे सचिवालय स्थापन करण्यात यावे, अशी मागणी वित्त आयोगांनी केलेली आहे. केंद्र-राज्य संबंधांचा विचार करण्यासाठी आणि त्या संदर्भात भारतीय संविधानाचे परीक्षण करण्यासाठी निवृत्त न्यायमूर्ती आर्. एस्. सरकारिया ह्यांच्या अध्यक्षतेखाली नेमलेल्या (१९८३) समितीनेही अशा सचिवालयाच्या स्थापनेस अनुकूलता दर्शविली आहे. हे सचिवालय नियोजन आयोगाच्या सचिवालयात वा प्रशासन विभागात ठेवल्यास तेथे येणाऱ्या  भरपूर माहितीचा फायदा वित्त आयोगाच्या सचिवालयास आणि त्यामुळे प्रत्यक्ष वित्त आयोगास होऊ शकेल. सरकारिया समितीने तशी सूचना केली आहे. नियोजन आयोग, भारतीय.

वित्त आयोगांनी राज्यांची वित्तीय जबाबदारी व शिस्त वाढावी, म्हणून काही भरीव शिफारशी केल्या नाहीत; असा एक आक्षेप घेतला जातो. तथापि या बाबतीत वित्त आयोगांना जबाबदार धरणे अनुचित होईल.

वित्त आयोगामार्फत राज्यांचे केंद्रावरील अवलंबून राहणे वाढले आहे, असे म्हटले जाते; परंतु भारतीय संघराज्यात केंद्राची सत्ता तुलनेने प्रबळ असून अवशिष्ट बाबीही केंद्राकडे आहेत, तेव्हा ही परिस्थिती भारतात अटळ, स्वाभाविक व अपेक्षित आहे. राज्यांची वित्तीय शक्ती वाढावी व त्यांनी वित्तीय दृष्ट्या स्वायत्त व्हावे ही गोष्ट स्वागतार्ह आहे, पण त्यातून फुटीरतेची वा अलगतेची भावना येता कामा नये. अर्थात ही सर्व व्यवस्था पूर्णपणे दोषविरहित नाही. केंद्राकडून मिळणाऱ्या निधीमुळे व विशेषेकरून सहायक अनुदाने व कर्जे यांमुळे राज्यांमध्ये सतत एक अस्थिरता राहते. वित्त आयोगांनी विकासातील प्रादेशिक असमतोल दूर केला नाही, हा घेतला जाणारा आक्षेपही बऱ्याच प्रमाणात खरा आहे. पण या असमतोलामागे इतरही कारणे आहेत, हे नाकारून चालणार नाही.

भौगोलिक-सांस्कृतिक-ऐतिहासिक-आर्थिक स्वरूपाची विविधता असणाऱ्याअ देशात एकतेच्या व समतेच्या सूत्राने सर्व राज्यांना एकत्र बांधण्याचे काम वित्त आयोगाने आपल्या परीने केले. विचार व कृती या दोहोंत एकजिनसीपणा व सामंजस्य आणण्याचे काम या आयोगांनी केल्याचे निर्विवादपणे सिद्ध झाले आहे.

इतर संघराज्यात्मक देशांमधील वित्तीय तोलाची व्यवस्था : जगातील निरनिराळ्या संघराज्यांमध्ये निरनिराळया प्रकारचे वित्तीय संबंध केंद्र व राज्यांच्या बाबतीत अस्तित्वात आहेत. हे संबंध त्या त्या देशांतील आर्थिक, सामाजिक, राजकीय, संस्थात्मक वा तशा प्रकारच्या घटकांवर अवलंबून असतात. एका ठिकाणची परिस्थिती बरोबर तशीच इतर ठिकाणी असू शकत नाही.

ऑस्ट्रेलिया

संघराज्यात्मक वित्तीय संबंध ऑस्ट्रेलियामध्ये काही विशिष्ट तत्त्वांवर आखण्यात आले आहेत. तेथील राज्यघटना १९०१ मध्ये अंमलात आली. तेथील केंद्रसत्तेकडे (कॉमनवेल्थ) विविध कर बसविण्याचे पूर्ण अधिकार आहेत. काही निवडक कर व उपकर राज्यांतर्फेही बसवले जातात. एकूण सर्व वित्तीय यंत्रणा केंद्राकडे झुकलेली आहे. त्यामुळे केंद्राकडून राज्यांकडे वळवण्याचा निधी कोणत्या तत्त्वावर असावा, हे निश्चित ठरले आहे. उदा., सुरुवातीला अशी तरतूद होती की, एकूण कर उत्पन्नाच्या तीन-चतुर्थांश कर उत्पन्न राज्यांमध्ये वाटले जाईल. तसेच महसुली खात्यावरील शिल्लक जमाही वाटली जाईल. त्याचबरोबर केंद्रातर्फे स्वेच्छापूर्वक अनुदानही दिले जाईल. देशातील गरीब राज्यांना खास अनुदानही देँण्याची व्यवस्था आहे. ऑस्ट्रेलियातील संघराज्यीय प्रश्न पहिल्या महायुद्धाच्या काळात बिकट बनला. केंद्रसत्तेने नव्या प्रकारचे कर बसविले. राज्यांना दरडोई अनुदान देण्याची नवीन पद्धत अंमलात आणली. तथापि पश्चिम ऑस्ट्रेलिया, टास्मानिया अशा गरीब राज्यांवर अन्याय होतो व त्यांना निधी कमी मिळतो; अशी तक्रार चालू राहिली. तेव्हा अशा विषमतेला खतपाणी घालणार्याह त्रुटींना आळा घालण्याची व्यवस्था कॉमनवेल्थ अनुदान आयोगांच्या स्थापनेच्या (१९३३) रूपाने झाली. १९४८ मध्ये पूरक अनुदान देण्याची पद्धत सुरू करण्यात आली. हे अनुदान ठरविताना राज्यांच्या प्रत्यक्ष गरजा विचारात घेतल्या जात असल्यामुळे, वित्तीय समस्यांचे निकारण होऊ शकले.

अमेरिका

अमेरिकेच्या राज्यघटनेनुसार राज्यांची व केंद्रीय सत्तेची वित्तिय व्यवस्था विभक्त आहे व करांचे वाटप केले जात नाही. कोणते कर कोणी बसवायचे याबाबत थोडीशी संदिग्धता जेथे आहे तेथे राज्याराज्यांमध्ये आर्थिक विषमता आहे खरी; पण ती कमी करण्यासाठी काही व्यवस्थित यंत्रणा व धोरण आहे, असे नाही. विसाव्या शतकाच्या सुरुवातीपर्यंत ही परिस्थिती अशीच राहिली. १९१४ सालच्या कायद्याने शेती-विस्तारासारख्या विशिष्ट कारणासाठी राज्यांना अनुदाने देणे सुरू झाले. मात्र यामुळे प्रादेशिक असमतोल फारसा कमी झाला नाही. तेथील उदार, निर्हस्तक्षेप भांडवलशाही धोरणाचा हा परिपाक असावा.

कॅनडा

कॅनडामध्ये वित्तीय असमतोल कमी करण्याचे धोरण आहे. श्रीमंत राज्ये वित्तीय स्वायत्ततेमुळे अधिक श्रीमंत होतात, तर गरीब राज्ये केंद्रसत्तेवर अवलंबून राहतात. थोडे अपवाद वगळता, केंद्र व राज्ये यांचे कर बसविण्याचे अधिकार वेगवेगळे आहेत, तथापि अवशिष्ट अधिकार केंद्रसत्तेकडे आहेत. १९४० साली ‘रॉवेल सीरॉईस आयोग’ नेमण्यात आला. या आयोगातून फारसे काही निष्पन्न झाले नाही. निर्हस्तक्षेप धोरण सोडून देऊन गरीब राज्यांकरिता काही निश्चित साहाय्य करावे, असा विचार पुढे येऊ लागला. १९५२ नंतर करविभागणी तत्त्व पुढे आले. गरीब राज्यांना निधी कसा हस्तांतरित करून द्यावा, याची तत्त्वे वारंवार बदलण्यात आली.

मलेशिया

मलेशियाच्या १९५७ च्या राज्यघटनेमध्ये भारतातील वित्त आयोगासारखी एक कायमस्वरूपी सल्लागार यंत्रणा निर्माण करण्यात आली व केंद्रसत्ता आणि राज्ये यांच्यामध्ये अनुदान, कर उत्पन्न आणि कर्ज यांचे वाटप कसे करावे, हे त्यामार्फत ठरविले जाते.

संदर्भ : 1. Ambedkar, B. R. The Evolution of Provincial Finance in British India, London, 1925.

2. Basu, Durga Das, Introduction to the Constitution of India, New Delhi, 1994.

3. Bhargava, R. N. The Theory and Working of Union Finance in India, London, 1956.

4. Chanda, Ashok, Federalism in India, London, 1965.

5. Chelliah, Raja, Fiscal Policy in Underdeveloped Countries, London, 1962.

6. Gadgil. D. R. Planning and Economic Policy in India, Pune, 1965.

7. Ganguli B. N. ‘Federal- State Financial Relations in U. S. A., Canada and Australia and their lessons for India, ‘Changing India- Essays in Honour of D. R. Gadgil, Ed.
Sovaoi, N .V, ; Dandekar, V. M., Calcutta , 1961.

8. Govt. of India, Administrative Reforms Commission Report Centre- State Relationship, New Delhi, 1969.

9. Govt. of India, Report of the Commission on Centre-State Relations,( Sarkaria Commission), New Delhi, 1968.

10. Govt. of India, Reports of Various Finance Commissions, New Delhi.

11. Nehru, B. K. ; Adarkar. B. P. The Australian System of Federal Finance and its Applicability to Indian Constitution, A Report- Govt. of India, New Delhi, 1947.

12. Prest, A. R. Public Finance in Underdeveloped Countries, London, 1962.

13. Thakur, Ramanand, Finance Commissions and Centre-State Relations in India, New Delhi, 1989.

14. Tripathy, R. N. Federal Finance in Developing Economy, Calcutta, 1960.

१५. ओझरकर, सु. रा. राजस्व- सार्वजनिक आय-व्यय, नागपूर, १९६९.

१६. खेर, सी. पं. केंद्र-राज्य वित्तीय संबंध, पुणे, १९९३.

लेखक - संतोष दास्ताने

स्त्रोत - मराठी विश्वकोश