लोकपाल

लोकपाल (ओंबुड्‌समन) : लोकांच्या प्रशासकीय कारभाराबाबतच्या संदर्भात तक्रारींची नोंद घेऊन त्यांची चौकशी करणारा आणि लोकांच्या हक्कांचे पालन करणारा एक स्वतंत्र-स्वायत्त अधिकारी. त्याला इंग्रजीत ओंबुड्‌समन म्हणतात. ओंबुड्‌समन या इंग्रजी शब्दाला पर्यायी वा प्रतिशब्द म्हणून भारतात लोकपाल ही संज्ञा विसाव्या शतकाच्या उत्तरार्धात प्रचारात आली. नागरिकांच्या तक्रारींची व अडचणींची चौकशी करण्यासाठी, शासकीय यंत्रणेत होणारा विलंब, अन्याय आणि पक्षपाती धोरण यांच्यावर मर्यादा घालण्यासाठी स्वतंत्र,स्वायत्त व निःपक्षपाती अधिकाऱ्याची गरज असते. सर्वच प्रकारच्या शासनसंस्थांमध्ये कमीजास्त प्रमाणात सत्तेचा गैरवापर होत असतो. सरकारी अधिकाऱ्यांच्या वर्तणुकीबद्दल आणि भ्रष्टाचाराबद्दल लोकांच्या काही तक्रारी असतात. या सर्वच तक्रारींची चौकशी न्यायमंडळाकडून किंवा कायदेमंडळाकडून होतेच असे नाही; कारण त्यासाठी निर्माण केलेल्या संस्था अनेकदा अपुऱ्या तरी असतात किंवा अकार्यक्षम ठरतात.

आधुनिक लोकपालाची संकल्पना

लोकपाल ह्या संस्थेला प्राचीन इतिहास आहे. प्राचीन रोमन प्रजासत्ताकामध्ये शासकीय कारभाराचे निरीक्षण करण्यासाठी, दोन न्यायाधीशांची नियुक्ती करण्यात येत असे. भारतात सम्राट हर्षवर्धनाच्या काळी (कार. ६०६−६४७) हर्षाने त्याच्या राज्याच्या निरनिराळ्या भागांत लोकांच्या तक्रारी निवारण करण्यासाठी लोकपालांची नियुक्ती केली होती. रशियात पीटर द ग्रेटच्या कारकीर्दीत (कार. १६८२−१७२५) राजाने इ.स. १७२२ मध्ये अशाच प्रकारचा एक अधिकारी नेमला होता; तथापि आधुनिक काळात अभिप्रेत असलेले अधिकारी व कार्यक्षेत्र या संस्थेच्या कक्षेत नव्हते. आधुनिक लोकपालाची संकल्पना प्रथम इ. स. १७१३ मध्ये स्वीडनच्या बाराव्या चार्ल्स राजाने (कार. १६९७–१७१८) प्रत्यक्ष कृतीत आणली. त्याने लोकांच्या तक्रारी ऐकून घेण्यासाठी व त्यांचे निवारण करण्यासाठी प्रथमच एका लोकपालाची नेमणूक केली. पुढे इ. स. १८०९ मध्ये तयार केलेल्या नव्या स्वीडिश राज्यघटनेत अधिकृत रीत्या आधुनिक लोकपालाचे पद निर्माण करण्यात आले. यो लोकपालाची निवड संसद चार वर्षांसाठी करते आणि दरवर्षी लोकांच्या तक्रारींची दखल घेऊन त्याबाबत केलेल्या कारवाईचा अहवाल लोकपाल संसदेत सादर करतो.

विसाव्या शतकात शासनसंस्थेच्या कार्यक्षेत्रात मोठ्या प्रमाणात वाढ झाली आणि लोकपाल या संस्थेची आवश्यकता भासू लागली. स्वीडनमध्ये लोकपालाचे कार्य व्यवस्थित चालले आहे, हे पाहून अन्य देशांनी स्वीडनचे अनुकरण केले आणि अशा प्रकारचा पदाधिकारी नेमण्यास सुरूवात केली. जगातील अनेक देशांनी लोकपालपद्धतीचा स्वीकार केला असून फिनलंड (१९१९), डेन्मार्क (१९५४), न्यूझीलंड (१९६२), नॉर्वे (१९६३), ग्रेट ब्रिटन (१९६७), गुयाना (१९७२), मॉरिशस (१९७३), इझ्राएल, पश्चिम जर्मनी आदी देशांनी लोकपाल पद निर्माण केले. अमेरिकेतील बहुतेक सर्व राज्यांनी ही पद्धत तत्त्वतः मान्य केली असली, तरीसुद्धा प्रत्यक्षात हवाई (१९६७), ऑरेगॉन, आयोवा, नेब्रॅस्का, दक्षिण कॅरोलायना या काही राज्यांनी तिचा अवलंब केला आहे. कॅनडातील ॲल्बर्टा प्रांत, दक्षिण ऑस्ट्रेलिया आणि पश्चिम ऑस्ट्रेलिया या प्रांतांनी लोकपालपद्धती स्वीकारली आहे.

रशियातही एव्हजेनी लिबरमन नावाच्या एका अर्थशास्त्राच्या प्राध्यापकाने काही विशिष्ट कार्यासाठी लोकपालपद निर्माण करण्याची सूचना दि. ९ सप्टेंबर १९६२ च्या प्रावदात केली होती, हेही लक्षात घेण्यासारखे आहे. लोकपाल हा स्वतंत्र अधिकारी असावा आणि त्याचे कार्यक्षेत्र न्यायसंस्था, शासन तसेच राजकीय पक्षांचा दबाव यांपासून अलिप्त असावे, असा दृष्टीकोन सर्वच देशांनी अवलंबिला आहे. तसेच लोकपालाच्या जागी काम करणारा माणूस हा कार्यक्षम, निःपक्षपाती आणि कायद्याचा जाणकार असावा लागतो. त्याने न्यायाधीशाच्या पदावर काम केलेले असावे वा न्यायाधीशपदी काम करण्याची कार्यक्षमता असलेली ती व्यक्ती असावी, अशी अपेक्षा असते. तो प्रामाणिक, उच्च दर्जाचे नैतिक आचरण करणारा चारित्र्यवान असावा, अशीही अपेक्षा आहे.

दुसऱ्या महायुद्धानंतर स्वीडनने कल्याणकारी राज्याच्या कल्पनेचा विचार मांडला. त्यामुळे तो लोकांना प्राप्त होणाऱ्या सामाजिक सुरक्षांमध्ये वाढ झाली. स्वीडनमध्ये लोकपाल हा शासनसंस्था, संसद आणि न्यायालय यांपासून पूर्ण स्वतंत्र आहे. त्याला संसदेने संमत केलेले कायदे बदलता येत नाहीत; पण तो तक्रारींची चौकशी करून आपला अहवाल शासनास पुढील कार्यवाहीसाठी सादर करतो आणि प्रश्नांचे निरसन करण्याचे मार्ग सुचवितो वा तत्संबंधी शिफारस करतो. जर त्याला एखादे प्रकरण कायदेशीर कारवाईसाठी योग्य वाटले, तर तो तशी कारवाई सुरू करू शकतो. त्यासाठी वकील नेमू शकतो; पण स्वीडनमध्येदेखील लोकपाल सहसा अशी कायदेशीर कारवाई करण्यास धजत नाही; कारण त्या संदर्भातील त्याचे हक्क मर्यादित आहेत; मात्र आपल्या वार्षिक अहवालात तो ज्या बाबतीत अन्याय झालेला आहे, त्या बाबी लोकांपुढे मांडून सरकारवर ताशिरे झोडतो.

लोकपालाची नियुक्ती

अगदी अपवादात्मक परिस्थितीतच तो कायदेशीर कारवाई करण्याची सूचना करतो. अन्य देशांत राज्यप्रमुख लोकपालाची नियुक्ती संसदेच्या सल्ल्यावरून करतो. लोकपाल हे पद प्रतिष्ठेचे करण्यात आले आहे; कारण त्याला सर्व प्रकारच्या सरकारी व्यवहारांची चौकशी करण्याचा अधिकार आहे. लोकपालास पदच्युत करावयाचे झाल्यास त्याच्यावर संसदेत महाभियोगाचा खटला चालवून संसदेच्या दोन तृतीयांश बहुमताने काढता येईल. थोडक्यात, त्यास त्याबाबत न्यायाधीशाचा दर्जा देण्यात आला आहे. लोकपालास सर्व प्रकारचे न्यायालयीन संरक्षण असते आणि काही अपवाद वगळता त्यास प्रशासनातील सर्व व्यवहारांची चौकशी करण्याचा अधिकार आहे. त्यासाठी तो हवी ती माहिती मागवू शकतो आणि लोकांना साक्षीदार म्हणून बोलावू शकतो.

अनेक लोकशाही देशांत जरी लोकपाल पद वा लोकपालपद्धती अस्तित्वात असली, तरी प्रदेशपरत्वे त्यात विविधता आहे. न्यूझीलंड व नॉर्वे या देशांत लोकपालाच्या अधिकारकक्षेत स्थानिक स्वराज संस्थांचा अंतर्भाव केलेला नाही. न्यूझीलंडचा लोकपालासंबंधीचा कायदा राष्ट्रकुलातील इतर देशांना मार्गदर्शक ठरला. संसदीय लोकशाहीत मंत्री सामूहिक रीत्या संसदेला जबाबदार असतो. त्यामुळे नॉर्वे, स्वीडन आणि न्यूझीलंड या देशांत लोकपाल मंत्र्यांच्या धोरणविषयक निर्णयाची चौकशी करू शकत नाही; पण तो त्याबाबत सूचना करू शकतो. डेन्मार्क, न्यूझीलंड आणि नॉर्वे या देशांतील लोकपाल न्यायाधीशांची चौकशी करू शकत नाही. लोकपालाचे कार्यक्षेत्र विस्तृत असले, तरी त्याचे अधिकार पूर्णतः शिफारशीवजा आहेत. तो शासनसंस्थेत बदल करण्यासंबंधी सूचना करू शकतो; परंतु त्या कार्यवाहीत आल्याच पाहिजेत, असा आग्रह धरू शकत नाही. लोकपालाला दरवर्षी संसदेला आपल्या कार्याचा अहवाल सादर करावा लागतो. कोणताही कायदा रद्द करण्याचा लोकपालास अधिकार नाही; मात्र दोषी व्यक्तीवर कायद्याच्या कक्षेत योग्य ती कारवाई करावी, असा सल्ला तो कार्यकारी मंडळास देऊ शकतो. स्वीडनमधील लोकपालाप्रमाणे दोषी अधिकाऱ्यावर कायद्याप्रमाणे कारवाई करण्याचा त्यास अधिकार नाही. लोकपाल या पदाची उपयुक्तता लोकांना अनेक क्षेत्रांत अनुभवास येऊ लागली. अमेरिकेत अलीकडे शाळा, विद्यापीठे, सार्वजनिक संस्था यांमधूनही लोकपालपद निर्माण करण्यात येत आहे. न्यूयॉर्क राज्य विद्यापीठात तीन प्राध्यापकांची लोकपाल−समिती स्थापन करण्यात आली.

नागरिकांच्या हक्कांचे रक्षण करण्यासाठी एक स्वतंत्र व स्वायत्त अभिकर्त्याची (एजन्ट) आवश्यकता अनेक वर्षे भारतात प्रतिपादण्यात आली आहे. हा अभिकर्ता शासनसंस्था, न्यायसंस्था आणि प्रशासकीय अधिकारी यांपासून अलिप्त असावा, असा आग्रह आहे. स्वीडन, डेन्मार्क आणि न्यूझीलंड या देशांतील लोकपालाच्या धर्तीवर संसदीय लोकशाहीची पायाभूत चौकट भक्कम करण्यासाठी आणि भ्रष्टाचाराचे निर्मूलन व सामान्य नागरिकांच्या तक्रारींचे निराकरण करण्यासाठी भारतातही लोकपाल ही संस्था स्थापन करावी, असे मत १९६३ मध्ये डॉ. लक्ष्मीमल सिंधवी यांनी व्यक्त केले होते. त्यानंतर तत्संबंधीचे विधेयक त्यांनी लोकसभेत दि. ३ एप्रिल १९६४ रोजी मांडले. तत्पूर्वी संथानम समितीने मंत्र्यांविरूद्धच्या तक्रारींच्या संदर्भात एक राष्ट्रीय मंडळ असावे, असे सुचविले होते. श्री. मोरारजीभाई देसाई यांच्या अध्यक्षतेखाली स्थापन करण्यात आलेल्या प्रशासकीय सुधारणा आयोगाने १९६६ साली भारतात लोकपाल आणि लोकायुक्त यांची पदे निर्माण करण्यात यावीत, अशी सूचना केली होती. त्यांनी केलेल्या सूचनांना न्यूझीलंडचा त्या विषयांचा कायदा, हा आधार होता. या आयोगाने भारतातील प्रशासकीय यंत्रणेतील भ्रष्टाचार दूर करण्यासाठी लोकपाल व लोकायुक्त या पदांची निर्मिती करण्याची सूचना केली.

लोकपालास सरन्यायाधीशांचा दर्जा

लोकपालाने मंत्री व सचिव यांच्यावरील आरोपांची चौकशी करावी आणि लोकायुक्ताने प्रशासकीय अधिकाऱ्यांवरील आरोपांची चौकशी करावी, असे आयोगाचे मत होते. लोकपालाची नियुक्ती राष्ट्रपतींनी पंतप्रधानांच्या सल्ल्याने करावी आणि हा सल्ला देण्यापूर्वी पंतप्रधानांनी भारताच्या सरन्यायाधीशांबरोबर व लोकसभेतील विरोधी पक्षनेत्यांबरोबर चर्चा करावी, अशीही सूचना आयोगाने केली होती. तसेच लोकपालास भारताच्या सरन्यायाधीशांचा दर्जा असावा आणि त्याची नियुक्ती पाच वर्षांसाठी करण्यात यावी. लोकपाल उच्च पदस्थांवरील आरोपांची चौकशी करील आणि आवश्यक वाटल्यास दोषी व्यक्तीवर कारवाई करण्याचा सल्ला पंतप्रधानास देऊ शकेल. आयोगाची ही सूचना केंद्र सरकारने मान्य केली आणि केंद्रस्तरावर लोकपालाचे पद निर्माण करण्यासंबंधीचे विधेयक १९६८ मध्ये लोकसभेत मांडण्यात आले; पण १९७१ मध्ये लोकसभा बरखास्त झाल्यामुळे ते बारगळले. १९७७ मध्ये जनता राजवटीत सरकारने पुन्हा हे विधेयक मांडले; १९७९ मध्ये लोकसभा बरखास्त झाल्यामुळे पुन्हा ते बारगळले. त्यानंतर १९८५  मध्ये पुन्हा एकदा हे विधेयक लोकसभेत आणण्याचा प्रयत्न झाला; पण पुढे त्याचा पाठपुरावा करण्यात आला नाही.

राष्ट्रीय आघाडी शासनाने हे विधेयक पुन्हा संसदेत आणण्याचे आश्वासन दिले आणि ते दिनांक २९ डिसेंबर १९८९ रोजी संसदेत मांडले होते. या विधेयकात १९८५ च्या विधेयकाच्या (मसुद्यात) तुलनेत आणखी काही मूलभूत बदल दर्शविले असून लोकपाल ही संस्था प्रामुख्याने उच्च राजकीय स्तरावरील भ्रष्टाचाराचे निर्मूलन करण्यास पूर्णतः बांधील राहील वा तिचा हा मूलभूत हेतू आहे; मात्र लोकपाल शासकीय सेवेतील कर्मचाऱ्यांच्या तक्रारींची चौकशी करणार नाही, पंतप्रधान वा त्यांच्या मंत्रिमंडळातील सदस्य यांच्या भ्रष्टाचाराच्या संदर्भात चौकशी करण्याचे महत्त्वाचे कलम प्रस्तुत कायद्यात अंतर्भूत केले आहे; तथापि या कायद्यातही पुढील कार्यवाहीची तरतूद केली नाही. तरीसुद्धा लोकप्रशासनातील अखंडत्व सांभाळणाऱ्या दृष्टीने या कायद्याचा खचित उपयोग होईल, असे तज्ञांचे मत आहे.

केंद्र शासनात लोकपालपद्धती प्रचारात नसली, तरी महाराष्ट्र (१९७१), बिहार व राजस्थान (१९७३)  या राज्यांत लोकायुक्ताचे पद निर्माण करण्यात आले. १९७८ साली उत्तर प्रदेश राज्यात व १९८२ साली कर्नाटक राज्यात लोकपाल हे पद निर्माण करण्यात आले; पण भारतातील राजकीय पुढाऱ्यांना हे पद अडचणीचे वाटते. म्हणून बिहार व महाराष्ट्र या राज्यांत लोकायुक्तांच्या अहवालावर मुख्यमंत्र्यांनी टीका केली.

भारतात मोठ्या प्रमाणात लोक निरक्षर असल्यामुळे ते आपल्या तक्रारी घेऊन लोकांयुक्तांकडे फारसे गेलेले दिसत नाहीत. त्याच प्रमाणात वाढता भ्रष्टाचार आणि ढासळती नीतिमूल्ये यांमुळेही आपल्या देशांत लोकपाल व लोकायुक्त यांचे कार्य विशेष प्रभावी ठरलेले नाही; तसेच सर्व समस्यांवर लोकपाल ही संस्था हा सर्वमान्य तोडगा नव्हे; तथापि या पदाची गरज सर्वच क्षेत्रांत वाढत आहे. म्हणूनच भारतात १९८९ साली टाइम्स ऑफ इंडिया या वृत्तपत्र समूहाने वाचकांच्या तक्रारींची दखल घेण्यासाठी लोकपाल या पदाची निर्मिती केली आणि त्या पदावर भारताचे निवृत्त सरन्यायाधीश पी. एन्. भगवती यांची नियुक्ती करण्यात आली आहे.

लोकपाल या संस्थेत काही उणिवा असल्या वा तिची कार्यपद्धती काही बाबतींत सदोष असली, तरी त्यामुळे तिची गरज कमी होत नाही. अखेर लोकपालाची सेवा किती परिणामकारक रीत्या प्रत्यक्ष कृतीत उतरते आणि नागरिकांचा मित्र म्हणून कार्य करते. यांवरच या संस्थेचे यश अवलंबून आहे.

संदर्भ : 1. Jain, M. P. Lokpal : Ombudsman in India, New Delhi, 1970.

2. Rowat. D. C Ed The Ombudsman : Citizen's Defender, London, 1965.

3. Sawer, Geoffrey, Ombudsmen, London, 1964.

4. Saxens, D. R. Ombudsman (Lokpal), New Delhi, 1987.

5. Sohoni, S. V. The Ombudsman in India, Ahmedabad, 1984.

लेखक - अशोक चौसाळकर

स्त्रोत - मराठी विश्वकोश